李旭辉:多元化纠纷解决机制改革的基层实践与思考
2015年12月19日 15:07 新浪司法
北京顺义法院院长李旭辉

北京顺义法院院长李旭辉

  党的十八大以来,中央高度重视多元化纠纷解决机制建设。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在创新社会治理体制一章提出建立调处化解矛盾纠纷综合机制的任务。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出,要健全社会矛盾预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、互相协调的多元化纠纷解决机制。10月13日,中央深改组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,为全面深化多元化纠纷解决机制改革进一步指明了方向。

  在多元化纠纷解决机制建设中,人民法院发挥着引领、推动和保障作用。2010年8月,在市高级法院的指导下,我院开展“人民调解进立案庭”工作,经过五年的发展,初步建立了具有一定特色的多元化纠纷解决体系。2013年11月,北京市高级人民法院在我院召开现场会,推广我们的工作机制和工作经验,在今年4月召开的全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上,我院作为北京唯一一家入选的郊区法院,被最高法院确定为“多元化纠纷解决机制改革示范法院”。市高级法院慕平院长对我院此项工作作出重要批示,要求我们积极探索、及时总结,努力创造可以复制的经验。

  五年来,多元化纠纷解决机制在我院从无到有,从探索推进到全面铺开,我们认为主要是抓住了四个关键。

  一是抓住了促进社会治理这个关键。与打官司这种“手术”式的纠纷解决方式相比,包括人民调解、仲裁、行政复议、行政仲裁在内的社会矛盾解决机制具有强大的“自愈功能”,因此一旦与法院工作相互衔接配合,就能形成解决矛盾纠纷的社会合力。从这个意义上讲,加强多元化纠纷解决机制建设,不仅仅是为了减轻法院审判压力,更是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和体现。近年来,我们与区司法局开展的“人民调解进立案庭”工作,与区政府法制办建立的区属国有企业案件通报机制,与相关部门建立的物业纠纷判前走访判后追踪机制等等,都是从促进社会治理的高度提出来的。通过这些工作机制,我们不仅借助社会力量化解了大量纠纷,更重要的是更好地促进和服务了区域社会治理。今年5月,区委区政府联合发文,充分肯定了近年来我院司法审判工作在维护稳定、服务发展、保障民生、促进和谐方面作出的重要贡献,我院处理物业纠纷的工作经验也被吸收进区政府出台的社区物业管理办法。

  二是抓住了多元互动这个关键。多元化纠纷解决机制意味着包括调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼在内的纠纷解决机制,要形成有机衔接、互相协调的关系,意味着包括基层自治组织、仲裁机构、行业协会、行政机关在内的社会力量,要广泛参与到多元化纠纷解决机制建设中来,形成社会广泛参与、多方联动、和谐共融的良好局面。缺少多元主体之间的互动,多元化纠纷解决机制是无法运行的。作为我院多元化纠纷解决机制建设的重要一部分,“人民调解进立案庭”工作就是我院与司法行政部门和人民调解组织多元互动的结果。按照合作共建的内容,6名专职人民调解员常驻我院从事立案前调解工作,与此同时,我院定期吸收全区的人民调解员来我院观摩庭审、参与调解,提高调解员的法律水平和调解技能。这种相互支持的合作模式为深化多元化纠纷解决机制建设提供源源不断的动力。今年9月,我们与司法行政机关再次合作,建立协作机制,共同推进人民调解协议司法确认工作,多元化纠纷解决机制建设得到了进一步深化。

  三是抓住了诉调联动这个关键。实现多元互动,还要在工作机制上实现诉调联动,理顺非诉纠纷解决程序与诉讼程序的有效衔接。在“人民调解进立案庭”工作中,我们提出了“四步走”的工作机制,也就是包括立案法官启动调解,人民调解员和立案法官共同主持调解,根据调解结果不同由法官终结调解程序,追踪、回访、督促当事人履行调解等四方面内容在内的工作流程。特别是对于调解不成功的案件,我们利用原、被告调解时均在场的机会,让被告现场填写送达地址确认书,送达法律文书,并在预留被告答辩期后为原、被告确定具体的开庭时间,实现了调与诉的有效衔接,提高了化解工作的质量和效率。五年来,诉非衔接中心累计受理纠纷6691件,实现了10%的简易民事案件通过立案前调解渠道进行化解,其中成功化解3534件,化解成功率达53%,发放执行案款8000余万元,80%的纠纷在十天内成功化解。

  四是抓住了法院引领这个关键。基于当前多元化纠纷解决机制建设的发展现状,要实现该机制的应有作用,人民法院除了要发挥推动和保障作用外,还要常常起到引领作用,指导甚至主导多元化纠纷解决机制建设及其作用的发挥。这意味着法院在执法办案之余,还要做大量的审判外的工作。例如,我们的诉非衔接中心在调解一起物业纠纷中发现,纠纷发生的小区存在排污不畅、道路堵塞、环境污染等问题,导致物业纠纷一再发生。针对这个问题,诉非衔接中心多次实地回访,督促问题整改。物业公司在一个月的时间内组织施工,最终彻底解决了该小区困扰上百户居民三年之久的排污管道问题,相关纠纷没有再次发生。从表面上看,法院好像做了大量的职责外的工作,但从深化多元化纠纷解决机制建设的角度看,这些工作无疑都是必要的,法院要在纠纷的多元化解中,起到充分的引领作用。

  如果说,上一个五年是我院多元化纠纷解决机制产生和发展的阶段,那么,从现在开始,接下来的五年就是这一机制不断深入、走向成熟的阶段。全面深化该机制,我们认为还面临四大挑战。

  一是解纷多元化的社会基础较为薄弱。鉴于当前非诉讼解纷方式的效力保障机制尚不完备,诉讼仍然是公众普遍认同的最终的、甚至是唯一有效的纠纷解决途径。这表现为当事人对非诉讼解纷方式的不认同和不参与,也表现为行政机关、社会组织对自身解纷职能的认识淡化,主体意识、责任意识不强。随着司法改革各项措施的落实,司法将逐步回归“维护公平正义最后一道防线”的根本职能,人民法院会逐步从多元化解工作的“台前”转入“幕后”,主要发挥推动和保障作用。这些问题和发展趋势都会为未来的多元化纠纷解决机制建设带来较大挑战。

  二是缺少统一的更高层面的组织协调机构。多元化纠纷解决机制建设意味着,除了司法资源以外,行政资源和社会资源也应一定程度地调配整合进纠纷解决体系。但从目前来看,不同渠道的纠纷解决资源多数还处于原始自发状态,基本上是“各自为战”,没有实现有效的资源整合和优化配置。由于缺乏从社会整体效益推进多元化纠纷解决机制建设的政策保障体系,由于缺乏更高层级的领导和支持力量,法院作为司法机关,在统筹整合解纷资源等方面权限不足、手段有限,亟需更高层面的组织机构予以统筹协调。

  三是非诉讼解纷组织与法院的工作对接还不够顺畅。部分人民调解组织存在组织松散、调解水平不够的情况,没有发挥出调处矛盾纠纷第一道防线的作用。一些社会性的调解组织之间存在职能重叠、权限交叉,容易产生多头处理、重复调解、迟延推诿等问题。目前,我院以类型化纠纷为抓手,与多个行政机关、基层组织建立的多个解纷联动机制,但在实际操作中,因权责界限不细、诉与非诉的衔接程序不明,法院与各主体的工作对接还停留在就某一问题、某一类案件达成工作共识上,多元主体联动化解纠纷尚未形成体系化、常态化、规范化运行。

  四是经费保障亟待加强。鉴于矛盾纠纷解决的市场竞争机制远未形成这一现实状况,化解矛盾的非诉讼手段仍是传统、基础和非专业性的,如人民调解、妇联等群众性组织进行的调解。行业性、专业性调解组织大多以商业化的模式参与矛盾纠纷的解决,因法院缺少专项经费支持,亟需通过政府购买社会服务的方式支持行业性、专业性调解。例如,在我院与保监会北京监管局、北京保险行业协会联合开展的保险纠纷诉调联动工作中,由于没有对专业调解人员的交通、误餐补贴,此项工作的进一步推进面临较大困难。

  面对这四个挑战,我们认为,首先需要进一步创新工作思路,站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度上,全面深化多元化纠纷解决机制建设。这方面,福建省莆田市提供了一个很好的样本。莆田市中级人民法院是最高法院2012年确定的多元化纠纷解决机制改革试点法院之一,在改革试点中,莆田市委制定出台了《关于进一步加强多元调解衔接工作的意见》等一系列工作意见,并将多元调解衔接工作纳入综治考评项目;成立了矛盾纠纷多元衔接工作领导小组,由市委常委、政法委书记任组长,领导小组下设大调解办公室,统筹领导矛盾纠纷多元衔接工作;将大调解办公室列入编制管理,市财政局专门预算经费保障,等等。

  我们建议,在十三五规划的编制过程中,能够充分考虑到构建多元化纠纷解决机制的战略意义,并在十三五期间,着力解决四个重点问题。一是建立党委领导、政府主导、综治协调的矛盾纠纷多元化解格局。成立由党委领导、政法委牵头、各综治成员单位和相关组织参加的多元化纠纷解决机制建设领导机构,在综治部门设立办事机构,将机制运行情况纳入区域综合治理的考核范畴,切实加强对多元化纠纷解决机制建设的组织协调、工作指导和督促检查。二是充分整合纠纷解决资源。对内,不断强化法院附设调解队伍建设,在专职人民调解员的基础上,增设人民陪审员、专职调解法官、特邀调解组织及特邀调解员、基层信息联络员等多类别的调解人员。对外,建立调解培训、职业标准、资质认证和行业管理制度,推进非诉纠纷解决组织的正规化、职业化发展。三是充分发挥人民法院对多元化纠纷解决机制建设的保障作用。与司法体制改革的推进步伐相适应,进一步明确法院在多元化纠纷解决机制建设中的保障作用,将多元化解的“法院引领”逐步变成“法治引领”。特别是要合理界定非诉纠纷解决组织和人民法院在化解矛盾纠纷上的分工,让法院真正回归“维护公平正义最后一道防线”的根本职能。四是完善配套机制。参考婚姻案件审理中先行调解的司法实践,借鉴德国起诉前强制调解制度,对部分适宜调解的案件建立强制调解程序,调解不成的,再予以登记立案或开庭审理。建立无异议调解方案认可机制和无争议事实记载制度,赋予非诉纠纷解决组织一定的准司法职能。针对专业性较强的类型化纠纷,设立专项经费,以购买社会服务的方式支持行业性、专业性调解。按照最高法院确定的“新三步走”战略,实现矛盾纠纷多元化解机制的国家立法。

  作者:李旭辉(北京市顺义区人民法院党组书记、代院长)

  来源:北京法院网

  供稿:多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)

编辑:sfeditor2

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