审计署再揭地方违法规举债担保42亿 治理应疏堵结合

　　中央严打地方政府违法违规举债担保，效果显现但仍难杜绝。

　　6月20日，审计署审计长胡泽君向全国人大作《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称《报告》）。报告称，2018年一季度重点审计了5个省本级、36个市本级和25个县级政府债务的管理情况，仍发现5个地区2017年8月以后违规举债32.38亿元，还有3个地区政府违规提供担保9.78亿元，违法违规举债担保总金额约42亿元。

　　新预算法规定，地方政府举债唯一合法手段是发行地方政府债券，除此之外的其他任何举债方式、任何担保行为都被严格禁止。但由于地方党政领导政绩冲动、项目实施责任不落实、一些金融机构推波助澜等多重因素作用下，地方政府违法违规举债担保行为仍时有出现。

　　在防风险攻坚战下，为了遏制地方违法违规举债担保，去年多部委联手掀起一场地方政府债务治理风暴，包括地方政府借融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）模式、政府性基金和政府购买服务方式变相举债相继遭到“封杀”，各项清理整顿工作也已经开展，重庆、河南、山东等地违法违规举债担保相关负责人遭撤职等处理，地方债首次明确“终身问责、倒查责任”。

　　《报告》称，2017年7月全国金融工作会议后，相关地区风险防范意识进一步增强，举债冲动得到有效遏制，违规举债问题明显减少，目前债务风险正得到有序有效防控。

　　连续三季度跟踪审计均发现违法举债

　　然而地方债高压监管态势下，违法违规举债担保行为仍然时有发生，审计署连续三个季度跟踪审计均发现的违法违规举债担保情况。

　　6月20日，审计署公布的《2018年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》指出，黑龙江省大庆市、重庆市南岸区通过向企业借款等方式违规举借政府性债务19.7亿元。

　　4月18日，审计署发布了《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》，揭露了湖南省邵阳市、内蒙古自治区包头市、宁夏回族自治区银川市西夏区等6市县，通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。

　　审计署在去年底公布的《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》，披露了地方政府违规举债的情况，首次揭露地方举债手法。其中，海南、江西、陕西、甘肃、湖南5省份的5个市县，通过出具承诺函等手段违规举借政府性债务64.32亿元。

　　第一财经记者统计发现，在目前已公开披露的10余起地方违法违规举债担保案例中，地方政府融资平台公司（包括地方城投公司）扮演了重要角色，它或是政府借款通道最终向金融机构借款，或是最终的借款对象。其次是地方政府直接向企业借款。

　　地方政府借助地方融资平台公司筹资屡见不鲜。根据审计署最新披露的案例，2017年8月至12月，黑龙江省大庆市政府通过大庆市城市建设投资开发有限公司等企业，采取发行企业债券、贷款等方式融资12.78亿元。上述资金到位后并未用于企业生产经营，而是由大庆市财政局统筹安排用于偿还政府性债务、工程欠款等支出，并由大庆市财政局负责偿还融资本息。

　　2017年8月至2018年3月，因无法直接从金融机构获得融资，重庆市南岸区隧道工程建设办公室等4家单位与重庆市南岸区城市建设发展（集团）有限公司等3家区属企业签订借款协议，约定以土地出让收入或财政资金偿还的方式违规举借债务6.92亿元，用于土地收储、归还银行贷款等支出。

　　疏堵结合严监管

　　地方政府债务治理思路是“疏堵结合”，为了控制债务增长，国务院实施了债务限额管理，给地方政府举债设立“天花板”。而在详细分析地方违法违规举债担保动因后，中央出台了组合拳进行严打。

　　财政部去年底曾刊发《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，分析了地方违法违规举债的主要原因：一些地方党政领导干部政绩观不正确，过度举债谋“政绩”，超出财力可能铺摊子，无序举债搞建设等。对此，近些年中央淡化对地方GDP（地区生产总值）考核，树立官员正确的“政绩观”，并对地方债实施“倒查责任，终身问责”。去年一些违规举债担保市县主要领导被批评教育或警告，对举债直接负责任的官员给予撤职。

　　财政部上述报告称，今年研究出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规的，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。

　　长期关注地方债的上海财经大学教授郑春荣曾告诉第一财经记者，地方政府隐性债务形成的根本原因是基层政府承担支出责任大，但财政收入不足，因此为了城市发展或者满足基本公共服务，地方变相举债使得隐性债务规模快速增长。一些官员为了政绩，不切实际过度举债，而一些金融机构为了业绩也推波助澜，大量提供违规融资。

　　财政部分析称，有些金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产，存在财政兜底幻觉，加上政府背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，对这类项目趋之若鹜，没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险，放松风险管控要求，大量违规提供融资。一些中央企业向金融机构融资后，通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式，参与地方政府项目建设，助推地方政府变相举债。

　　去年以来，一些给地方违法违规举债提供融资的金融机构也相继受到罚款等惩罚，金融部门也强化对金融机构的监管。

　　为了控制地方政府债务风险，财政部要求各地坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解存量隐性债务。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会买单的幻觉，坚决打消金融机构认为政府会兜底的幻觉。

　　在严堵地方违法违规举债担保同时，财政部也开好地方政府规范举债融资的“前门”，包括增加地方政府发行债券额度，推出土地储备等专项债券这类“中国市政债”来更好地满足地方融资需求，规范推广政府和社会资本合作模式，借助社会资本力量来提供更好的公共服务。鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。

责任编辑：何凯玲