英国脱欧的“阿喀琉斯之踵”：纠结的爱尔兰与北爱尔兰边界

英国布里斯托大学政治系研究员、察哈尔学会研究员  王鹏

编辑：牛绮思

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第18期）

 北爱尔兰首府贝尔法斯特竖立着的一块广告牌，牌子上写有“呼吁在脱欧中给予北爱尔兰特殊地位”“不要与爱尔兰产生硬边界”。视觉中国

针对2016年6月“脱欧”的全民公投结果，英国已经与欧盟大致达成协定，将于今年10月就脱欧协议细则达成一致，然后英国和欧盟内部将各自就协议作表决，最终将实现2019年3月底英国正式退出欧盟。

为逐步推进上述进程，今年1月，英国下议院三读通过了《退出欧盟法案》，旨在为英国从当前所遵照的欧盟法律体系脱离并转换到本国法律体系而做准备。下议院通过该法案后，按照程序，将其交付英国议会上议院表决。

然而，就在这个节骨眼上，上议院在4月30日以335票支持、244票反对的投票结果，通过一项《退出欧洲联盟法案》修正案，寻求议会对政府与欧盟将于今年晚些时候共同拟定的“脱欧”协议拥有更多决定权。这在特雷莎·梅政府看来，是作为立法机关的议会对其行政权力的“横加干涉”，并削弱英国政府在对欧盟谈判中的自主权与能力，进而危害英国国家利益。

上议院此前还通过一项修正案，要求政府向议会报告，它在10月前为确保英国与欧盟维持关税同盟所做努力。而梅政府坚持英国必须退出欧盟关税同盟和欧洲共同市场，以便完全自主地对外签订自由贸易协定。

除了两者对“国家利益”“谈判主动权”“贸易自主权”的判断不同外，客观地讲，这里面也含有议会与政府、立法权权力主体与行政权权力主体间持续的博弈。譬如，面对这群并非选举产生、主要由贵族构成的上议院“老爷”们，情急之下的梅政府甚至搬出“人民的名义”为自身辩护：“《退出欧盟法案》旨在确保我国顺畅、有序地脱离欧盟……由全民公投所做出的‘脱欧’决定在英国这样的民主国家拥有最高的合法性，任何组织都不能推翻。”

此外，还有一个不可忽略的原因则在于棘手的“爱尔兰共和国与英国北爱尔兰地区边界”问题——它不仅关乎英国脱欧后北爱尔兰的经贸地位，也间接决定了未来英国与欧盟的陆地边界。

“脱欧”背景下的北爱尔兰地位之争

在3月19日的那场“历史性”会晤后，欧盟首席谈判代表巴尼耶与英国脱欧事务大臣戴维斯向国际媒体证实，英国终于在此前僵持不下的脱欧进程上迈出“决定性一步”，敲定了过渡期。然而，作为英国脱欧的“阿喀琉斯之踵”，棘手的北爱尔兰与爱尔兰边界问题仍悬而未决。

按照达成的草案，原本希望延长脱欧过渡期的英国做出重大让步，同意在2019年3月29日正式脱欧后，其过渡期至2020年12月31日为止。这个日期也是当前欧盟长期预算计划的截止日期，在此之后，过渡期将宣告结束，英国完成彻底脱欧。

然而，与其他方面“决定性进展”形成鲜明对比的是，在联合王国的北爱尔兰领土与爱尔兰共和国边界问题上，谈判仍无实质性进展。仅仅确认：如果没有更好的办法，那么就执行“权宜之计”——英国脱欧后，其北爱尔兰地区依然留在欧盟关税同盟，确保与爱尔兰不会出现“硬边界”。

这同时意味着：同属一国领土的北爱尔兰与英国本岛会被一条“贸易边界”隔开——所谓英国版的“一国两制”。

对此，英国的态度与立场是矛盾的。

一方面，英方希望避免在这条边界上重设检查站，即形成“硬边界”，以保护1998年北爱尔兰冲突各方达成的受难节和平协议成果。毕竟，对于近年来饱受苏格兰等分离主义之痛的英国而言，如果再在北爱地区形成经济上的“国中之国”，无疑是在尚未消退的疤痕上又添新的伤口。

但是另一方面，梅政府又不希望与欧盟共组任何关税同盟。这意味着，这条边界只能从货物、人员自由流动的“软边界”，转为需要核查进出欧盟人员、货物并征收关税的“硬边界”。

因此，该方案此前就被欧盟提出，却一直遭到梅的拒绝。而现在人们也普遍担心，即便最终的脱欧协议将此方案正式写入，也不过是象征性举措而已，而英国也将借力谋求其他的替代性方案。换言之，不确定性依然存在。

欧盟首席谈判代表巴尼耶则敦促英国就边界议题提出更清晰且有操作性的解决方案。他强调，如果英国找不出更好的方案，那么北爱尔兰自然可以遵守欧洲共同市场和欧盟关税同盟原则，也就是在事实上继续留在欧盟。

英国的底气在哪里？

虽然爱尔兰和欧盟在后脱欧时代北爱地位问题上都持有与伦敦相反的主张，但英国方面似乎也不甘示弱，并力图强调自身的“独特优势”，以谋求在对欧盟谈判中的主动权，同时在更长远的地缘政治经济博弈中，既捍卫英国主权与边界安全，又不失去有利的贸易政策与北爱当地民心。

譬如，首任北爱尔兰第一部长戴维·特林布尔男爵就对国际媒体强调，脱欧对北爱尔兰的影响是有限的，相反，对爱尔兰的影响会更大。原因是，目前北爱尔兰只有5％～8%的制造出口至爱尔兰；而爱尔兰则不仅以英国为第一大出口对象国，同时其出口产品也多半会经由英国运往其他国家。

类似地，北爱尔兰民主统一党领袖阿琳·福斯特呼吁加强英国与爱尔兰的关系，建议“整个爱尔兰岛的领导人”都应该共同为所有人的利益而努力。这一表态被国际社会普遍解读为是对都柏林喊话，即希望后者对北爱尔兰在英国脱欧后的经贸地位问题上，不要太让伦敦方面难堪。

未来路在何方？

尽管当下英国上议院的种种发难为国际观察者们所津津乐道，但人们更多的还是倾向于认为，这不过是手段层面的分歧，以及议会大厦与唐宁街之间的权力之争。

“脱欧”的大方向是不会变的，尽管这一路遍地荆棘。棘手的北爱尔兰问题因为其固有的地区分离主义敏感性和当下对欧盟的贸易关系而陷入双重困境，让英国左右为难。尽管伦敦并不情愿接受当前为欧盟和爱尔兰所青睐的所谓“次优方案”，但从目前趋势看，英国方面确实也难以马上拿出一个各方都能接受的替代性、可操作方案。

因此，最终接受这一“权宜之计”恐怕是一个大概率事件。对唐宁街的决策者而言，或许与其不断通过试错去探求替代性方案，不如在接受这一现成方案的基础上，思考如何采取附加性补救措施，以将英国在主权完整、边界管理等领域可能受到的冲击降至最小。

（察哈尔学会成立于2009年10月，为一家非官方智库，专注外交与国际关系研究。）

《中国经济周刊》2018年第18期封面