银保合并开启监管新时代 合并后机构如何设置？

　　银保合并开启监管新时代

　　21世纪经济报道 李玉敏 ，李致鸿

　　马骏表示：“政策制定的功能划归人民银行，有助于避免宏观审慎政策领域的多头管理和政策信号冲突。若干功能和部门的合并还有助于解决职能重叠的问题。”

　　■ 李玉敏 李致鸿 北京报道

　　随着国务院机构改革方案的落地，北京市西城区的金融街将不再区分“15号”和“甲15号”，坐落于此的鑫茂大厦南北楼也即将打通。

　　金融街15号鑫茂大厦，其北楼正是保监会办公地点，而紧挨着的南楼就是银监会的办公楼。本轮机构改革中，其中一项就是将银监会和保监会职责整合，组建“中国银行保险监督管理委员会”。

　　3月13日上午，国务委员王勇就机构改革方案作说明时表示，两会合并的目的是“解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管。”

　　新成立的“银保监”其主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。同时，将银监会、保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行。

　　国家金融与发展实验室副主任曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时也表示：“金融监管机构改革总的方向，是为了让新的监管架构能适应金融混业经营的现状。目前的方案既符合这一总体方向，也充分考虑了防风险的必要性和可操作性，属当下最佳选择。”

　　银保监管合并必然性

　　公开资料显示，保监会成立于1998年11月18日。2003年，国务院决定，将保监会由国务院直属副部级事业单位改为正部级事业单位；2003年4月25日，银监会成立，负责监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。至此，我国“一行三会”分业监管架构正式确立。

　　清华大学金融与发展研究中心主任、央行研究局前首席经济学家马骏认为，目前的金融监管机构设置面临一系列问题，比如：监管标准不统一，导致监管套利；监管缺乏穿透性，“铁路警察，各管一段”，对用债务资金作股权投资等高风险行为难以抑制；一些金融业态处于监管盲区，没有人管，出了事才被迫补救；监管部门之间信息沟通不畅，使重要决策缺乏依据；部分监管职能重叠，导致冲突、扯皮和政策信号不一。

　　马骏表示：“这次机构改革，有望解决或缓解上述部分问题。比如，由国务院金融稳定发展委员会牵头或协调制定跨部门的政策和规定、合并若干监管部门，有利于减少监管套利、监管缺乏穿透性、监管盲区和信息难以共享等问题。再如，将原银监会的政策制定（尤其是涉及到宏观审慎政策）的功能划归人民银行，有助于避免宏观审慎政策领域的多头管理和政策信号冲突。若干功能和部门的合并还有助于解决职能重叠的问题，尤其在对商业银行监管的领域。”

　　海通证券分析师姜超等人的研究认为，新的金融监管框架有助于货币政策、宏观审慎政策、金融监管之间的协调，既可以避免出现监管空白区域，也可防止交叉监管、监管过度，增强监管效力。

　　中央财经大学保险学院副院长徐晓华对21世纪经济报道记者表示，此前的分业监管不完全适应金融业务综合经营的现实，合并银行、保险的分业监管体系，有助于适应综合经营趋势。

　　目前，各类金控集团如雨后春笋“破土而出”。根据21世纪经济报道记者不完全统计，目前包括由央企、金融机构、民营企业、地方政府以及互联网巨头主导的金控集团超过60家。

　　问题永远是时代的口号。中国人民大学重阳金融研究院高级研究员董希淼告诉21世纪经济报道记者，金融监管体制改革方向是综合监管，实现监管全覆盖，既不留真空地带，也不存在重复地带。例如，针对监管部门之间监管规则不一致而产生监管套利问题，要加强不同监管机构间的协调配合，制定统一监管规则。

　　“尤其是随着金融业综合经营深入发展，跨市场、跨行业、跨领域的交叉性金融产品不断涌现，金融风险更趋隐蔽性、复杂性和传染性。必须强化监管统筹协调，并实施穿透式监管。”董希淼续称。

　　合并后机构如何设置？

　　中国银行保险监督管理委员会的机构设置亦是关注焦点。

　　据21世纪经济报道记者了解，目前，保监会内设15个职能机构和2个事业单位，并在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市设有36个保监局，在苏州、烟台、汕头、温州、唐山市设有5个保监分局。

　　银监会于2015年初，对内设机构重新进行职责划分和编制调整，将原有27个部门分拆、合并成23个部门，包括22个行政职能机构及1个事业单位。

　　不过，多位接近监管的人士都对21世纪经济报道记者表示：“尚不知晓相关安排。”保监会副主席陈文辉在全国两会上回复媒体称：“按照统一要求进行调整。”

　　一名地方银监局局长也坦言：“在改革过程中，内部机构的设置、职责的划分和人事的安排，都是我们最关心的话题。比如，地方银监局和保监局是否需要整合，人事怎么来安排，都还没有确切消息。”

　　对此，国务院发展研究中心金融研究所教授朱俊生在接受21世纪经济报道记者采访时表示：“保险作为非银金融机构，与银行有一定差别。即便合并，在新的中国银行保险监督管理委员会内部仍有必要分部门监管。因此，在其内部如何设置银行、保险的具体监管部门，以及建立部门之间的协调机制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的监管部门，提升监管效率，需要进一步探索。”

　　银保行业变革前景

　　值得注意的是，保监会拟订保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。对此，一位不愿具名的保险公司高层人士对21世纪经济报道记者：“这是一种类似立法、司法分权的概念，形成有效制衡，遏制片面强调做大做强的冲动。”

　　朱俊生补充道：“将银监会和保监会拟定重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行，意味着银行业、保险业重要法律法规将更可能超越本行业的部门利益，有助于明确银行、保险监管目标。要立足于风险监控与消费者保护，而不仅是行业发展，有助于解决此前存在的监管部门行业发展与风险控制、消费者保护之间的角色冲突，对于打破不同监管部门之间的监管真空与监管套利，具有积极意义。此外，新的职能划分强化了人民银行的宏观审慎监管职能，在理论上有助于增加货币政策与审慎监管之间的协调配合，赋予央行应对系统性风险的手段。”

　　东方金诚首席分析徐承远认为，监管架构的调整将给两大行业带来深刻的变革。具体对银行业而言，银行业金融机构在金融体系中规模、影响力均较大。预计银保监成立后，针对银行的从严监管政策将得以持续强化。随着监管政策的协调性进一步增强，银行业金融机构同业业务、表外业务等监管套利高发领域将面临继续调整压力。

　　对保险行业而言，保险业仍处于快速发展阶段，但近年来发生的“宝万风波”、“侨兴私募债违约”等风险事件，也暴露了行业中虚假出资、治理失效、资金乱用、业务乱做、误导销售等乱象。此次监管改革将有利于各方形成监管合力，补齐监管短板，保险机构将面临更加全面的监管环境，其经营合规性将会明显提升。同时，我国保险业正处在偿二代二期工程建设的关键节点，提高监管效果，有利于促进行业健康发展。

责任编辑：张文