评论：政府撤回担保函易 维护公信力难

　　撤回担保函易 维护公信力难

　　梁发芾

　　不久前，网上流传一份宁乡县人民政府关于融资担保函作废的声明，直接宣布其在2015年1月1日以前出具的所有担保函、承诺函全部作废。此前也有贵州省部分地方财政局撤回承诺函的消息：今年河南省许昌市城乡一体化示范区财政局也在《河南日报》发布公告，撤销此前对民生金融租赁股份有限公司出具的一封项目还款承诺函。

　　担保函，是政府替一些地方融资平台背书做担保的文件。《预算法》规定，“地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式，为任何单位和个人债务提供任何担保”。一句规定使用3个“任何”，表明这条禁令的不容置疑。在这条禁令面前，所有类似上文所说的担保函都是无效的、违法的。地方政府轻率作出担保函，又任性撤销担保函，是双重失信行为。明知法律禁止担保还要作出担保，是一种欺骗行为，它从作出担保之时就不打算履约，这是第一次失信。在作出担保后，又违背承诺，轻率地撤销或收回担保，是第二次失信。如果真的让市场决定地方债利率，这样将信用视同儿戏的地方肯定不可能低息拿到借款。

　　信用就是生产力，低信用水平的政府难以低利率融资，只能高利率融资。这高低利率之间的差价，叫做风险溢价，就是债务人因信用不佳而付出的代价。信用高就可以省钱，信用差就要付出更高代价，欧洲历史上一些国家的经历提供了清楚的证明。

　　历史上欧洲很多的国家，都有举债的经历，中世纪后期到近代早期，君主的私人债务和国家的公共债务往往混在一起，无论在君主私债还是国家的公债，债务人的信用都是债务利率的决定性因素。光荣革命后英国正式建立国债，至今没有违约记录，保持良好的信用，因而英国能够以超乎寻常的低利率借到钱。相反，像法国和西班牙等国经常违约，就无法低息借款。在十八世纪和十九世纪初英法差不多一个世纪的战争（也叫做第二次英法百年战争）中，英国最终能够胜出的法宝就是信用。比如十八世纪70年代，法国的10月债券的利率高于10%，而同期英国统一公债的利率只有3.5%。时人评价英法两国的国债时就说：“相比法国，英国在信誉方面占据绝对优势”，“并非信贷毁掉了法国财政，而是它的失信于民最终酿成苦果”。英国国王乔治三世也说，这场旷日持久的反法战争实际上是一场“信用战争”。 还有荷兰，这样一个小小国家，在十七八世纪之时却是世界的海上霸主，频繁与西班牙、法国、英国等国作战，战费主要来自公债。其债务率虽然一直非常高，但从未发生过违约，保持良好信用，因而国债利率很低，从十六世纪80年代的8%降至十七世纪30年代的5%，十七世纪70年代的3%，直到十八世纪40年代的2.5%。（见弗格森《金钱关系》）如果不是高信用，荷兰早就被公债利息压垮。

　　高信用带来低利率，大大节省举债成本，这就是信用生产力的最好说明。极度的失信行为不但可能带来融资的高成本，甚至可能根本不可能获得融资，被排除于资本市场。

　　上世纪俄国革命建立苏维埃政权后，一夜之间废除前政权所有的内债外债。这是迄今为止人类历史上最大的债务违约事件。在第一次世界大战之前，为了帮助俄国进行现代化建设，借此在东线遏制德国的崛起，法国给沙俄以巨大的援助，鼓励法国公民大量购买沙俄债券。沙俄也成为当时世界上最大的债务国，但借此债务，沙皇俄国改善军事力量，迅速崛起。因为出现这样卑鄙无耻的失信行为，苏联政府在其维持统治的70多年时间里，信用扫地，臭名昭著，一直被排斥在世界资本市场之外，即使非常需要从国际金融市场融资，也没人愿意借钱给它。在苏联解体之后，俄罗斯政府积极争取重新进入国际资本市场，只好承认沙俄时期的债务，象征性地偿还了70多年前拖欠的法国、美国等国债权人的债务，俄罗斯才重返国际资本市场。

　　所以，一个国家或政府如果想从资本市场借债融资，那么，保持良好的信用记录就是不二选择。

　　中国历史上的皇朝一直坚持不借债的财政禁忌，从来不会低三下四向老百姓借钱，因此政府没有维护信用的压力，没有形成珍视政府信用的传统和习惯，因而也不会向社会证明和讲求什么信用。到了晚清末期遭遇严重的财政危机，抱着病急乱投医的心理，大清政府面向国民发行过3次公债。但3次公债基本上都失败了，而失败的重要原因是，政府平时不重视信用的维护和培育，不能取信于民，人们也不信任政府，不相信政府能够按照承诺还本付息。

　　与此类似，我国地方政府由于长期没有举借的权力，对于培植信用的重要性缺少认识，正如一个从未从金融机构贷款的个人，不知道呵护自己的信用重要性一样 。这样环境中进行管理的地方政府在承诺和守信方面是非常随意的，因为从来没有因不守信而受到惩罚。到目前为止，县级政府自己也没有举债的权利，其债务由省级政府批准和监管。所以，无论违规作出承诺函还是任性撤销承诺函，都可能不会直接影响到其举债的成本。但是，即使不会影响举债，这种轻诺寡信的行为一定会影响政府的公信力。地方政府随时都在进行行政和社会管理，随时都向社会作出指令和承诺，如果指令和承诺都是权宜之计，都可说作出就作出，说撤销就撤销 ，那么，政府怎么能够树立足够的权威呢？

　　作者为财税史学者