2017年土地督察启动 严查房地产与过剩产能用地

　　2017年土地督察启动 严查房地产与过剩产能用地

　　张恒

　　3月15日，国家土地督察北京局向华北五省（区、市）发出2017年例行督察通知书，以监督检查省级政府落实土地管理重大决策部署情况为基础，对耕地保护、土地利用和土地执法等情况进行监督检查。与往年不同的是，今年的安排中，还强调将围绕“三去一降一补”的土地政策执行情况开展督察。

　　3月17日，国家土地督察北京局副局长牛继宝接受经济观察报采访时说，目前国家土地督察北京局已制定年度督察计划，并作出详细安排，正在结合督察掌握的耕地保护、土地利用、土地执法等数据，对督察区域的土地利用和管理总体情况进行研判，同时做好了业务培训和政策宣讲等准备工作，下一步将在掌握全域情况的基础上，选取重点城市开展驻点督察。按照要求，本年度的例行督察工作将持续进行到明年1月份。

　　国家土地督察北京局是国土资源部向地方派驻的9个督察局之一，负责对北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查。国土部近日向9个派驻地方的国家土地督察局公布《2017年国家土地督察工作要点》（以下简称《要点》），部署今年全国土地督察。作为延续去年的思路，今年服务和保障供给侧结构性改革被提到了显要位置。除了严守耕地红线、促进实体经济发展、不动产统一登记制度落实等，国土部决定围绕推进“三去一降一补”跟踪督察土地政策落实情况，并列出了钢铁、煤炭等产能过剩项目用地审批供应、房地产用地政策措施执行、土地违规抵押融资等等具体方向。

　　经济观察报从国土部了解到，目前国土部已启动2017年全国土地督察工作，处于前期安排和部署阶段。按照以往惯例，去年的土地督察结果将在4月份公布。

　　中国国土资源经济研究院副研究员曹端海告诉经济观察报，早在2014年，土地督察机构就针对过剩产能用地开展了专项督察，发现一些省份还在继续上新的产能过剩产业类的项目；土地融资去杠杆化需要多土地督察与其他部门联合，建立地方政府债务风险评估体系，走政企分开的改革的路子，控制土地融资规模和速度。而降低用地成本主要包括降低用地的时间成本，如精简建设用地审批程序、缩短审批周期等，这也是近些年来国土资源部极力推动的一项工作。另外，制定差别化的供地政策、在土地出让环节禁止违规为特定竞买人设定出让条件这些方面，土地督察都具有较大的发挥空间。

　　土地供给侧整顿

　　国土部一位人士告诉经济观察报，土体违法的主体主要是地方政府。地方政府为了追求GDP增长，通过经营土地招商引资的方式增加财政收入。这个过程中出现违法批地、违法征收农民土地等情况，主要包括违反《土地利用总体规划》，将非建设用地批为建设用地；违反国家土地年度计划，占用指标外的土地；违法征收补偿不到位，侵害农民利益；地方政府土地招拍挂不规范，国有资产流失，这一块现在已经基本规范。在这种背景下，需要建立督察制度，主要督察地方政府土地违法的问题，要求地方政府严格遵守土地管理相关法律法规。

　　国家土地督察北京局副局长牛继宝向经济观察报介绍，该局率先探索的“3+X”督察内容模式今年将全面推广应用。按照国家土地总督察的统一部署，北京局今年的例行督察三项规定内容为核查耕地保护、土地利用和土地执法情况，自选内容为围绕“三去一降一补”，监督检查有关土地政策执行情况，同时还将对往年例行督察整改未完全到位问题进行持续的跟踪督导。

　　国家土地督察北京局土地督察专员牛珏、副专员江国栋还向经济观察报介绍了有关情况。江国栋说，去年国务院派调查组对河北省秦皇岛昌黎县钢铁过剩产能的违规建设问题进行过调查并对责任人进行了处理，在河北省去产能任务较重的背景下，今年，督察组将对河北省产能过剩项目用地审批供应、违法用地等情况展开监督检查，并将昌黎县作为重点督察区域。督察组将对2016年河北省土地审批情况、河北省的卫星遥感监测数据等进行核查，核查是否存在过剩产能违规审批、违法用地等问题。

　　国土部部长姜大明近日接受《瞭望》专访时表示，国土部要继续严把新增产能用地、用矿关口，决不能向过剩产能和低水平重复产能供地批矿；加强土地、矿产执法监管，防止已经化解的过剩产能死灰复燃；对退出企业、兼并重组、转产企业、停建项目等涉及的土地资产处置，落实和完善支持政策。同时在推动“十三五”规划重大工程项目实施等方面切实发挥资源保障作用。

　　前述国土部人士说，今年提出的督察要点来看，化解产能方面可能涉及到督促地方政府停止给不达标的钢铁、煤炭等项目供地，查处违反产业政策占地的企业等。去库存方面实际操作中会分类处理，中心城市房价上涨比较快，应该督促地方政府增加住房供应，缓解供需矛盾；三四线城市供过于求，督促地方政府减少或停止向房地产市场供地。“去年的去库存是有偏差的，中心城市本身房子还不够卖，比如有些一线城市的住房销售周期约为0.9年，去库存反而导致住房供应的紧张。真正应该去库存的应该是三四线城市，人口处在流出的状态，房屋空置率高，这种情况不能够再增加住宅用地供应”。

　　近几年，督察机构将地方政府非法融资作为重要的督察内容。《要点》提到，着力推动“去杠杆”，监督检查和纠正整改土地违规抵押融资等问题，促进防范金融风险。2009年左右为了刺激经济，地方政府设立了很多融资平台，部分地方政府将农民的土地征收上来后进行储备，并拿到银行进行抵押。融到的资金被用来做基础设施建设等用途。上述国土部人士说，这里面涉及到很多违法的问题，有的地方政府在没有征地手续、补偿、安置等措施的情况下，将农民的土地拿去抵押；或者评估造假，造成很大的金融风险。银行最优质的资源是住房抵押贷款，最不优质的就是国有企业和地方政府的融资，后者就包括地方政府的融资平台。中央一直提防止局部或系统性的金融风险，这个风险的主要两方面一个是指国有企业，另一个就是地方政府的融资平台。而地方政府的融资平台主要风险之一就是土地。

　　连续三年督察不定产登记

　　中国国土资源经济研究院副研究员曹端海接受经济观察报采访时说，土地督察部门2015年、2016年已经连续两年针对不动产统一登记问题开展了专项督察，今年与此前两年的督察具有一定的承接关系，但在工作内容和侧重点不同。《要点》表述称，今年的督察将以不动产登记系统信息平台接入和制度完善规范为重点，继续跟踪督导不动产统一登记制度落实情况，维护群众土地产权权益，促进加快不动产统一登记工作。

　　前述国土部人士告诉经济观察报，2015年的任务是职责整合和机构建设，2016年的任务是停旧发新，今年的任务是平台接入，即全国的地方土地登记中心的等级系统全部接入国家一级的平台，80%的县要完成新老数据整合。这其中涉及到数据移交，尤其是纸质数据移交的问题。之前的很多部门，尤其是房产部门只移交了电子数据，并没有移交纸质档案，今年国土部计划将这项工作完成。

　　曹端海说，不动产统一登记制度改革存在难题包括技术、人员等问题，但最大的阻力来自于部门利益和个人利益。不动产登记涉及国土、住建、农业、林业、海洋等多个部门，机构整合关系到部门间的职能调整和利益再分配，同时，还牵涉到相关人员的岗位调整，对个人利益也产生很大影响。《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》（中央编办发〔2013〕134号）、《国土资源部 中央编办关于地方不动产登记职责整合的指导意见》（国土资发〔2015〕50号）等文件虽然已做出较为明确的规定，但在具体操作中，仍然遇到不小的阻力。

　　土地督察亟待立法

　　在现行的土地督察制度下，每年国土部派出的调查组发现并移交处理大量的地方政府土地违规违法行为。中国土地督察制度于2006年正式建立，今年已是第11年。按照流程，每年的土地督察结果将会在第二年年初公布。

　　国家土地督察北京局副局长牛继宝向经济观察报介绍，去年国家土地督察北京局在华北五省（区、市）发现的问题主要包括：耕地保护和基本农田保护不到位、地方政府违法征收土地、征地补偿安置落实不到位、违法违规占地、批而未供和土地闲置、土地出让收入逾期未征收到位、擅自改变土地用途、城乡建设用地增减挂钩实施不规范、征转分离项目逾期未转用等10余类。同时，督察还发现了北京市旅游景区 （休闲度假）用地管理、天津市国有农场耕地保护和存量建设用地盘活利用、河北省省管重点项目土地利用、山西省露天采矿和光伏发电项目用地、内蒙古自治区“十个全覆盖”项目用地审批监管等5方面需要重点研究关注的问题。

　　截至2016年12月底，北京局去年例行督察发现的问题，大部分已达到整改要求。督察区域共重新补充或复耕耕地3805亩，整改批而未供土地面积10.44万亩，盘活或收回闲置土地面积5.55万亩，整改违法征地面积3.36万亩，发放征地补偿安置费9.82亿元，共追缴土地出让收入2.36亿元，收缴罚没款10.42亿元。

　　经济观察报从国土部了解到，去年的全国土地督察结果将会在今年4月公布，而目前国土部公布的最新结果是2015年的土地督察数据。去年公布的结果显示，2015年督察机构发现违法占用耕地和基本农田、耕地占补平衡落实不到位、基本农田划定不实、违规批准临时用地和设施农用地、土地流转“非农化”等问题。经督察，各地已重新补充耕地10.03万亩，补划基本农田33.22万亩，复垦土地5.83万亩，收缴罚没款13.28亿元，拆除地上违法建筑物面积920.14万平方米、没收地上违法建筑物面积3742万平方米，4824名责任人员给予行政处分。

　　实际上，目前尚未就土地督察出台独立的法规。2006年7月，国务院下发文件《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，这份文件成为中国土地执法监察体系中的主要内容。去年6月份，国务院法制办公室发布《国家土地督察条例征求意见稿》，并公开向公众征求意见，这项全面而清晰的意见稿被寄予厚望。

　　曹端海告诉经济观察，目前土地督察制度还停留在国办发〔2006〕50号文的阶段，尚无相应的法律、法规明确其地位，这项文件已不能完全适应实践中的变化。土地督察成效需要进一步扩大，一些行之有效的经验需要形成固化的制度成果。一些关键的操作环节需要进一步明确，比如在限期整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批，是由谁发出暂停指令，是国务院和省级人民政府同时暂停还是其中的一级政府暂停。土地督察虽然是一种政府内部治理行为，与公民、法人和其他组织不直接产生利害关系，但却具有间接的影响，其行为是否受法律监督，是否具有可诉性、可复议性，以及如何厘清派驻地方国家土地督察局和国土资源部的关系等，都需要法律、法规明确。