中国经济网—《证券日报》
■本报两会报道组 冷翠华 苏向杲
全国两会召开在即，医疗、养老话题再度受到关注，今年，据《证券日报》记者了解，多位保险领域的全国政协委员的提案涉及到长期护理保险。如，全国政协委员、合众人寿董事长戴皓和全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁均提到，我国护理保险发展面临的诸多问题中，护理需求认定标准的缺失是一个重要方面，对此，他们均建议建立统一的长期护理保险受护标准。
现状：
长期护理保险受护标准不一
数据显示，2015年我国60岁及以上人口达到2.22亿，占总人口的16.15%。预计到2020年，老年人口达到2.48亿，老龄化水平达到17.17%，其中80岁以上老年人口将达到3067万人；2025年，六十岁以上人口将达到3亿，成为超老年型国家。数量庞大的老年人口存在的失能风险，对老龄服务特别是老年长期护理保障提出了紧迫要求。
长期护理保险主要是为被保险人在丧失日常生活能力、年老患病或身故时，侧重于提供护理保障和经济补偿的制度安排。目前，全球有社会保险和商业保险两种形式。在国内商业护理保险方面，自2006年人保健康推出第一款长期护理保险产品至今，已有10余年的探索与发展，截至2017年1月，有16家保险公司开展了护理保险业务，在售保险产品约170款。
据孙洁介绍，我国众多的养老机构中，护理等级划分一直没有统一标准，大部分养老机构目前执行的护理等级是自行制定的，划分依据多为老年人的个人健康状况、经济水平或家属的特殊要求。由于国家尚未明确统一的标准体系，各地对失能程度的认定也不一致，对居家护理等其他护理的护理标准和收费标准更为不足。
“由于统一的养老护理服务分级和老年失能等级鉴定标准缺失，导致我国目前民政系统的养老院与卫生系统的护理院之间、公立的养老院与私立的养老院之间、不同地区的养老院之间收费标准差异很大。”孙洁说。
戴皓则表示，经调查，各省养老项目中对老年人能力评估标准各不相同，城市与城市、部门与部门、机构与机构之间极不统一。比如上海标准分为正常、照护一到六级共7个等级。而南京标准是正常、半失能、失能等3个等级。各地养老服务机构内部的评估标准更是千差万别。企业根据自己的收费模式设置不同的护理级别，护理级别设置较为简单的仅有3个级别，比较复杂的会有11个级别甚至更多。老人入院评估，由养老机构内部评估小组完成。
2013年民政部发布了推荐性行业标准MZ/T039-2013《老年人能力评估》，但该评估标准因构思较早，如何对接长期护理保险考虑不足，并因存在各部门标准不衔接和各地壁垒的问题，未能在全国广泛应用。地方行政主管部门、行业协会、养老机构大多仍在沿用自行制定的标准。
隐患：
影响给付及老人生活质量
孙洁表示，这种不同地区、不同部门主办的不同性质的护理机构在护理标准和收费标准的差异，造成收费制度不透明，行业发展不规范，在一定程度上提高了整体护理费用、加重老人的护理负担。她指出，标准不统一还会导致制度的碎片化和区域间的不公平，发达省份和地区待遇优厚，而落后地区的给付标准可能很低。
整体来看，目前我国护理服务分级缺乏、体系分散且呈碎片化，这对于原本统筹层次低的社会保险经办机构来说，无法按照统一的标准进行理赔和费用补偿，更不可能运用保险机制调节养老服务体系格局。这也正是制约我国商业长期护理保险在经历了十年的发展至今仍未实现有效突破的主要障碍之一。
戴皓认为，自设评估标准，自评自用，一方面，其结果很难得到老人家属认可，缺乏公信力；另一方面，养老机构内部也会对评估结果产生分歧而影响老人在养老机构的服务体验和生活质量，甚至将直接导致老人不能顺利入住养老机构。
此外，评估标准的不同以及相应统计口径的不统一，宏观上将极大地影响相关政策的制定，客观上束缚养老事业的全面发展。比如，国内不同研究机构对于需要长期照护的完全失能失智人数统计在1000万-4500万之间，数据的差异如此巨大就在于评估标准的不统一，那么政府购买服务如何实施、运营补贴如何发放，都是现实面临的重要问题。
“整体来看，目前商业护理保险市场规模较小，大多产品运作方式与年金保险大同小异，多采用费用补偿的模式，即投保者出险以后获得保险赔款。”某健康险公司研究人员对《证券日报》记者表示。
不过，记者了解到，随着护理保险的发展，目前部分保险公司正在探索新的护理保险模式，即消费者购买护理保险后如果出险，既可以选择费用补偿，也可以选择服务补偿，享受等值的护理服务。
“在新的模式下，保险公司需要与护理机构进行合作对接，让护理保险的消费者可以享受到良好的护理服务。这时，标准的重要性也愈加凸显：只有建立了统一的失能失智评估标准和护理服务等级体系，规范护理机构的服务标准和收费体系，才能更好地为消费者提供护理服务。”该研究人员表示。
建议：
统一评估标准、引入第三方
为此，孙洁在提案中指出：“建立统一的失能失智评估标准和护理服务等级体系迫在眉睫。这能够为长期护理待遇核准和护理服务落实提供明确的依据，是长期护理保险制度试点实践的现实需要。”
具体来看，首先应尽快制订全国统一的、与不同失能水平相对应的护理服务分级标准；其次，建立借鉴德国、日本和韩国经验，细化护理分级；第三，实行统一的失能评估工具，通过一定的量表测量参保人的失能情况，再利用专门的打分系统区分护理等级；第四，建立护理服务分级与保险给付相衔接的费用补偿机制，提供和护理分级基础上的保险待遇给付。此外，要借鉴国际经验，由社会组织或第三方评估机构担任评估机构，以保证失能评估的客观、公正。
戴皓提到，从西方国家实行“第三方评估”的经验看，第三方与被评对象和服务对象都不具有任何行政隶属关系，也不具有任何利益关系，一般由非政府组织(NGO)，即一些专业的评估机构或研究机构充当“第三方”。这些非政府组织可以保证作为“第三方”的独立性、专业性、权威性的要求。
为规范养老行业的发展，同时为长期护理保险的实施打下坚实的基础，戴皓提出五大建议，并建议由国家人力资源和社会保障部牵头，会同国家民政部、国家卫计委受理。
一是建立全国统一的老年生活能力评估标准。建议由国家民政部牵头，组建一个跨部门的评估标准起草班子，由社会福利、医疗康复、医疗保险、财务经济、评估考核等方面的专家组成，经深入调研、资源整合、汲收国外成功经验，广泛征求社会意见，形成一个符合实际、操作简便，统筹部门资源、惠及全体老人，能够对接长期护理保险，促进养老服务事业发展的全国性统一评估体系。
二是积极发展养老服务的第三方评估机构。在第三方评估中，“第三方”的“独立性”被认为是保证评估结果公正的起点，而“第三方”的专业性和权威性则是保证评估结果公正的基础。建议在制定全国统一的老人能力评估制度的同时，及早开展对第三方评估队伍的培育，尽快对评估机构的准入、评估人员的资质、评估工作的具体内容与要求，形成社会化评估运行机制完整体系。
三是进一步规范老人生活能力评估等级对应的基础服务。有了统一的评估标准后，相关部门还要对不同等级对应的基础养老服务内容做出规范。养老机构可根据评估标准和自身情况，为老人提供“订制式”养老服务，改变市场提供养老服务的盲目性，满真足老人正的需求。
四是制定相应等级可享受到的社会福利。老人及其家属可通过全国统一的老人生活能力评估体系，获取相应的基本养老公共服务信息。包括居家养老服务、高龄老人照护服务，以及老年护理机构的服务，而失智失能的老人通过评估也就可以获得更多的帮助。经济困难的老人，还可申请享受政府基本养老公共服务补贴。
五是组织养老护理机构的评估与公示。通过对提供养老服务的社区居家医疗护理、机构养护和老年护理医院资源，进行评级公示，一方面减少服务错位，另一方面进行规范管理，实现老年人服务需求与各类服务合理匹配。
戴皓表示，统一的评估标准和第三方评估机构的引入，是协调长期照护服务对象、服务机构和保险机构之间关系的重要举措，是进行资源分配及制定照护计划、评价养老机构服务质量的重要依据，将进一步规范并带来养老行业的快速发展。
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