财政部专员办扩权 重点监察地方债

　　财政部专员办扩权 重点监察地方债

　　杜涛

　　在扩权三年之后，财政部专员办有了新的使命。

　　经济观察报获悉，在财政部力推的财政执法监管中，财政各地专员办是个重要角色，财政部的执法机构由专职执法监察机构和授权业务管理机构组成，其中专员办为专职的执法检查机构。

　　专员办，也就是财政驻各地财政检查专员办事处，成立于1994年分税制改革之时。

　　2014年，专员办进行了一次改革，扩大了监管范围，主要职能是开展属地省区中央预算单位预算管理、审核属地中央预算单位预算编制、审核中央对地方转移支付资金预算相关基础材料、监督中央对地方转移支付资金预算执行、监督中央重大项目执行和财务管理。

　　伴随着财税改革的推进，作为财政部在地方设置的垂直管辖单位，专员办在2015年、2016年再次扩权，职责扩大到了十余项，在诸多职能中表现得尤为突出的就是成为财政部对地方债务的监管、国家重大财税政策执行情况以及财政监督的重要载体。

　　从2016年年中开始，财政部对地方违规举债、担保、存量债务、金融业税负进行了核查，专员办是主要的参与部门。在中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚看来，要履行中央对地方债务的监管责任，专员办是最重要的抓手之一。

　　“在2017年的全国财政工作会议中，第一季度的工作重点中就包括对地方债务、融资平台以及PPP模式中的明股实债、保底回购的核查，从上到下的核查监管的抓手就是各地专员办。”一位财税人士告诉经济观察报。

　　一位地方债务专家对经济观察报表示，从2016年专员办的核查情况来看，主要是涉及地方债务的资金问题，财政部有可能会通报追责，还有可能会内部处理。

　　专员办扩权

　　专员办的前身是中央企业财政驻厂员机构。在1994年财税改革中，财政部派驻各地财政厅（局）中央企业财政驻厂员机构改建为财政部驻各地财政监察专员办事机构。

　　到了1998年末，财政部将地市一级的财政监察专员办事组撤销，并且将人员编制从当时的3000人减为了1000人。

　　2014年，财政部发布《关于专员办加强财政预算监管工作的通知》（财预[2014]352号），要求专员办未来业务司局指导工作从监督检查局转变到预算司。这次改革后，专员办加强了对中央财政收支情况的日常监督，对地方政府从预算编制到预算执行再到决算管理进行全程监管。

　　2014年年底，财政部提出了“将专员办业务嵌入预算编制、预算执行、决算管理等财政主体业务，实现由以检查业务为主向预算管理为主转变、以事后检查稽核为主向事前事中监控为主转变，促进提高中央财政管理的科学性和有效性”的转型工作目标。

　　专员办历来是财政部监管地方使用中央转移支付的重要机构。2014年，财政部曾组织对13家中央一级预算单位，人民银行、海关、安监、质检、气象、地震系统一级教育部直属高校等7个行业276家中央二级以下预算单位的重点检查。这次检查查出各类违规问题金额99.98亿元，专员办正是这次检查的主要部门。

　　在2014年的改革中，地方债并没有成为专员办的重点，但是经历2015年、2016年，专员办在地方债的监管工作中的作用越来越凸显。

　　赵全厚看来，按照2014年《预算法》的规定，财政部代表国务院监管地方债务，那么专员办就是财政部监管地方债务的抓手。

　　赵全厚所指的是2014年修订的《中华人民共和国预算法》中明确提出的一条就是，“国务院财政部门对地方政府债务实施监督”。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，“加大对地方政府性债务管理的监督检查力度”。

　　地方政府债务的监管也将纳入专员办的职责范围。在2014年专员办改革后，财政部要求省级财政部门，将地方政府债务等数据报财政部预算司的同时，抄送专员办备案。而预算司在下达各地地方政府债务规模、债务风险评估结果、债务管理要求等文件时抄送专员办备案。

　　在2014年财政部专员办改革之后的两年中，专员办不仅大大强化了财政部对于地方债务的监管职能，更是在财政执法监管中，担当了重要的角色。

　　2016年年底，财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（以下称暂行办法）。在《暂行办法》中提出专员办监督重点，全面覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为。

　　财政部还明确表示了《暂行办法》明确专员办可以综合运用调研、核查、检查等手段，建立常态化的监督机制；必要时可延伸至相关政府部门、事业单位、融资平台公司、金融机构等单位，防范地方政府通过企事业单位违法违规融资。同时，要求专员办重点加强对政府债务高风险地区的监督，定期评估风险。“专员办原来监督国企、预算、中央对地方转移支付的情况，在去年专员办加大了对地方债务监管的职能。”中央财经大学教授温来成告诉经济观察报。

　　中国财政科学研究院研究员王泽彩对经济观察报表示，从十八届三中全会之后，专员办的职能就在逐步改变，在加强收入监管的同时，逐步强化中央对各项转移支付以及预算绩效、地方债务、中央以下的预算单位进行绩效监管，特别是在2015年、2016年的地方债务中的变相举债、保底承诺等方面，发挥中央对地方的监管职责。

　　财政监督职能

　　2017年1月底，财政部印发了《财政关于全面加强和规范执法检查工作的意见》（以下简称意见）。

　　《意见》提及，当前一些地区、部门、单位和个人违反财经法纪的问题屡禁不止，导致财政资金浪费和国有资产流失，扰乱了正常的财经秩序，影响了财税政策效能。同时财政系统内部不同程度的存在政策制定、执行、监管制衡机制缺失的现象，多头执法，选择性执法，执法不规范不严格不透明的问题时有发生。

　　财政部的执法检查就是针对国务院重大决策部署，聚焦重大财税政策落实、重要预算收支项目执行、重点行业单位会计制度信息、重要信访举报等开展执法检查。

　　在王泽彩看来，这是财政部配合“三去一降一补”也是财政落实上一年的重大国家政策、财政政策和货币政策有机配合的基础上，强化对出台政策的落实、督导、绩效、问责等。也同时强化了各省专员办的职能。

　　财政部执法监察机构由专职执法检查机构和授权业务管理机构组成，其中专职执法监察机构为监督检查局和财政部专员办，授权业务管理机构为综合司（财政票据监管中心）、国库司（政府采购办）、资产管理司、国家农业综合开发管理办公室（国家农业开发评审中心）。

　　监督检查局为财政部内部执法检查的业务主管机构，归口管理财政部执法检查工作，负责财政监督政策、制度拟定以及检查计划制定、组织实施、检查成果运用、业务培训和考核评价等。

　　在此次执法检查的职责中，监督检查局负责预算、税收、会计、资产财务等方面的检查。综合司（财政票据监管中心）负责财政票据检查，国库司（政府采购办）负责政府采购检查，资产管理司负责资产评估检查，国家农业综合开发管理办公室（国家农业开发评审中心）负责农业综合开发检查。

　　其中财政监督职责由业务管理机构和执法检查机构共同履行，而财政执法检查职责则是由执法检查机构来履行，也就是由监督检查局和专员办来履行。

　　“这次是财政部进一步厘清了专员办、监督检查局和业务司局在监督检查职责划分，授权业务司局的监督检查职责可能会由司内的监督检查处来操作。”上述财税人士对经济观察报表示。

　　发力地方债

　　在2016年的地方债务核查中，专员办起到了不小的作用。《暂行办法》中提到，2016年依据审计移交线索和举报线索，财政部先后组织相关地区专员办查处地方政府违法违规融资或担保承诺行为，持续强化地方政府债务监督。督察内容包括：核查部分市县政府为融资平台公司发行金融产品提供担保承诺情况；核查个别金融机构要求地方政府为融资平台公司贷款提供担保承诺情况；核查个别市县融资平台公司发行债券时存在的违规问题等。

　　一位地方债务专家对经济观察报表示，2016年对地方债务相关的内容进行核查，财政部对于地方债务问题肯定是有所考虑，不然不会在2016年年底国办印发“88文”。“88号文”，就是《地方政府性债务风险应急处置预案》。“或许财政部已经有了首例对于地方政府债务问题的处置意见，是有可能会通报追责，还有可能会内部处理，从2016年专员办的核查情况来看，主要是涉及地方债务的资金问题。”上述地方债务专家告诉经济观察报。

　　赵全厚告诉对经济观察报表示，地方政府筹资的主要来源是金融机构，P2P金融很少，主要是起步晚，用于做过桥资金的比较多，也就是短期借用。

　　“高息贷款主要是乡镇这部分，银行不给贷款，找私人贷款，还有就是向公务员集资，这个往往为了还债。以前去基层调研的时候，就发现这样一种情况，公务员12个月的工资，扣罚一个月工资还钱。在2013年—2014年，有些地区发不出工资来，主要是工资款用去还债，2015年上半年仍然部分存在这样的情况，下半年基本缓解。主要是各地设立了平滑基金，解决了资金周转的问题。”赵全厚告诉经济观察报记者。

　　平滑基金是指地方政府和社会资本成立的基金，一般只做短期的拆借。

　　一位地方财政人士告诉经济观察报，除去上述的地方筹资模式，还有一种就是工会集资。

　　工会集资是指行政事业单的职工，可以购买一款理财产品，这是工会委托给某家银行来操作，但是这款理财展品就是面向公家事业单位职工的。

　　工会集资政府承诺偿还，一些职工手里有10万到30万的闲钱，现在买房不够，股票投资又不稳定，还不如投资政府借款，利息比银行存款高很多，一般一期是三年，前两年付息，最后一年还本。“其实在基层政府这样情况存在不少，职工可以赚一个高利率，政府可以增加资金使用量，这次专员办抽查到了一些地区，应该是有部分地区被发现了。”上述财政人士对经济观察报表示。

　　该财政人士所说的抽查，是指在2016年下半年，财政部选取了部分地区要求专员办对地方政府及其所属部门为企业融资提供担保，为申请国开行专项建设基金承诺兜底回购、固化收益等问题进行核查。“这项核查针对的是部分省市，并不是全国性的，主要目的就是查取地方政府违规举债问题，并且单独列出了核查哪几个地区的名单，比如浙江。”一位知情人士对经济观察报表示。

　　2016年10月，财政部又部署专员办摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况。这次统计摸底不仅涉及存量债务，还首次涉及政府投融资现状，及未来财政支出责任状况。

　　存量债务摸底覆盖银行贷款、债券类融资、非银行金融机构融资、供应商应付款等多个融资渠道，其中需要财政性资金偿还的债务余额需要单独填报。

　　2016年财政部表示，这次摸底明确是为深入了解地方政府融资平台公司债务等情况，防范财政金融风险；此次填报不改变政府债务口径，与以后年度债务限额分配、存量政府债务置换没有任何关系，主要为中央决策提供数据支撑和决策依据。

　　上述对于地方债务的监管，都是由专员办来实施完成的。在过去几年，专员办因为一场中央对地方债务风险管控，从而使得地方债务监管职能大大加强。

　　但是这只是开始，时间刚刚跨过2017年，专员办又被赋予了新的工作内容，财政执法监察。