跨区域雾霾治理的难点在哪里

　　跨区域雾霾治理的难点在哪里

　　随着城镇化的推进，我国城市人口增长、工业发展、机动车激增等，都导致了污染物总量难以实质性降下来。我国治理雾霾多年

　　作者： 来源：法治周末

　　谭柏平

　　11月18日，河北省石家庄市政府向市民发出一封公开信，对突然实行的一系列治理大气污染的严厉举措进行了说明，并对部分举措给市民造成的不便表达歉意。这些举措包括，钢铁、水泥、焦化等七大行业全部停产，对制药、包装印刷、家具等行业实行清单式管理，主城区实行机动车单双号限行，各单位错时上下班等。

　　石家庄市政府这次“斩污行动”是被迫作出的，向市民道歉，诚意可嘉，然而，总体上而言，此次行动仍属于“救火式”执法，且实行机动车单双号限行，其本身的法律依据不足，在学界一直多有争议。这次行动不能成为今后大气污染防治的工作常态，更不能成为地方政府环境执法的范本。政府光有道歉还不够，应该好好反思，为何要等到年底才采取如此极端的措施。

　　近些年来，随着城镇化的推进，我国城市人口增长、工业发展、机动车激增等，都导致了污染物总量难以实质性降下来。我国治理雾霾多年，采取措施不少，大气污染防治也有法可依，可公众似乎并没有看见周遭的空气质量有多大的改观。这有心理的因素，公众对空气质量改观的期许较高。

　　石家庄一地的雾霾治理，还需要京津冀治霾的协调同步。由于大气污染具有快速扩散性、跨区域性和复合性等特点，跨区域的空气传输是大气污染的一个重要来源。过去以行政区划“各自为战”的雾霾防治模式难以解决区域性大气污染问题，单凭一地的大气污染控制难以产生治理成效。

　　雾霾治理是一个系统工程，大气污染防治需要本地治污和区域协调相互促进，多策并举，多地联动。京津冀应实行大气污染联防联控工作机制，共同构建跨区域大气污染防治体系，实行雾霾治理的“府际”合作。

　　石家庄这次采取的治理措施，尽管足够严厉，但都是一种事后治理。环境治理的要义应该是预防为主，从源头上进行污染控制。从治理成本与效果上而言，做好污染的预防工作，能取得事半功倍的效果，而事后治理，往往是事倍功半，甚至是得不偿失。

　　今后雾霾治理的重点，应该是有法必依，执法必严。我国在雾霾防治的各个环节都出台了相关的法律制度，如环境规划、环境影响评价、“三同时”制度等，这体现了预防为主与源头控制的原则，可以让雾霾项目“胎死腹中”；而排污许可与收费、总量控制、防止污染转移等，以及正在各地试点的碳排放交易等制度，足以让雾霾的产生量大大减少。

　　然而，我国雾霾治理普遍存在的突出问题是，有法不依，执法不严。以此次华北地区重污染天气为例，11月16日起，环保部派出5个督查组，分赴河北、山西、山东、河南省部分城市开展重污染天气应急响应情况专项督查。督查发现，有部分企业应急减排措施落实不到位；中小企业污染问题突出；部分企业还存在环境违法问题。

　　如果要从根本上治理雾霾现象，还需要从理念上进行反思，寻求体制机制上的突破，雾霾的源头治理就要从发展理念这个根上治理，纠正错误的发展观。这就要求我国彻底转变粗放型经济发展模式，积极调整能源结构，优化产业结构，践行低碳社会，发展绿色经济，推进生态文明建设。

　　环保部门执法难、排污大户不守法，还有一个原因则是环保监管与执法体制本身的问题。例如，跨区域雾霾治理的联防联控工作机制面临的障碍是，区域内政府之间并没有行政隶属关系，各地的产业结构、发展阶段与城市功能定位存在诸多差异，如何协调这种跨区域的雾霾治理机制，需要环境法理论的支持与制度破解。

　　为此，应进行环境监管体制的改革，赋予环保主管部门在行政系统中相对独立的法律地位。譬如，可以分步骤进行体制的路径探索。第一步，实行环保机构监测监察执法垂直管理制度，提升基层环境执法能力。

　　第二步，尝试建立环保“大部制”，整合政府各单位的环境执法权，最大限度地避免政府职能交叉、多头管理，从而提高行政效率、降低行政成本。

　　第三步，按“污染区域”设立环保主管部门。即根据污染的特点，按照“污染区域”而不是按“行政区域”设立环保主管部门，打破现行“条块分割”的环境治理版图。当然，这是最具挑战性的一种体制探索。

　　(作者系首都社会建设与社会管理协同创新中心、北京工业大学人文学院法律系副教授)