营改增五大路径重构央地关系 重塑国家治理结构突破口

　　营改增，五大路径重构央地关系

　　■本报记者 商灏 北京报道

　　营改增试点5月1日开始全面推进，但由于担心涉及利益方较多，推进过程或复杂多变，国务院已提前层层部署，并严令各地确保所有行业税负只减不增。

　　这项重大减税举措，被认为对当今中国经济变化趋势的影响和中国经济结构性改革，“具有一举多得、牵一发而动全身的显著作用”。因此李克强总理特别提出四大要求，简而言之，其一，调动企业积极性、发展优势产业、壮大新经济；其二，对企业“放水养鱼”，培植和拓展税源，增强地方财政“造血”功能；其三，避免限制企业跨区域经营，防止形成地方保护和市场分割，防止破坏全国统一大市场建设；其四，防止地方搞违规政策洼地，再上落后和过剩产能项目，从而弱化结构性改革效应。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希在解读国务院上述政策指向时表示，营改增对于政府与市场关系、政府与社会关系、中央与地方关系所产生的效应是牵引性的，也是辐射性的，可以有效推动国家治理结构的重塑。

　　刘尚希新近接受《华夏时报》记者专访，以权威视角，深入分析阐述了营改增试点全面推进将对中国社会经济产生的巨大影响。

　　促使政府有为 促进市场有效

　　《华夏时报》：从调整政府与市场关系这一角度看，营改增提升市场在资源配置中的决定性作用表现在哪些方面？

　　刘尚希：营改增试点全面展开后，增值税取代营业税，二三产业流转税二元税制模式转换为一元税制模式，增值税覆盖所有货物、服务的生产、流通和消费。税制中性化程度由此得以提高，这一税制环境有利于更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　首先，营改增有利于产业分工细化。营业税以营业额为税基，按固定比例征收，重复征税特征明显。营改增从制度上消除了重复征税，使我国流转税的税收中性特征进一步强化，降低了税制对市场产生的扭曲性影响，企业不再有为避税而选择“大而全”“小而全”的组织结构，也不再有购买服务不能抵扣的后顾之忧，从而促进服务业特别是研发等生产性服务业发展。这一方面细化了产业分工，拉长了产业链，另一方面，也解除了因重复征税对服务业带来的税收抑制，同时也扩大了服务业的市场，可促进服务业的生产和消费。

　　其次，营改增有利于产业之间的融合发展，促进工业服务化。产业分工细化与产业相互融合发展是当前产业结构演变的基本趋势，并不断向工业服务化方向发展，推动产业结构高级化，提高全要素生产率。贯通服务业内部和二三产业之间抵扣链条，与当前以产品为中心转向以服务为中心的二三产业相互渗透的发展趋势相适应，能够为制造业、服务业融合提供良好税制环境。制造业购买服务，可以获得增值税发票作为进项税额抵扣，与此前不能抵扣相比，相当于给制造业提供了税收激励。营改增鼓励制造业购买服务，尤其是生产性服务，如技术研发、技术转让和咨询服务等，也有利于推动传统工业向服务型工业转变，促进工业服务化。

　　第三，营改增有利于激发微观主体活力，推动大众创业和万众创新，给经济发展注入新动能。营改增使得国民经济生产、流通、服务的各环节税收抵扣链条完整，从制度设计上彻底消除重复征税。在营改增试点全覆盖的同时，彻底向消费型增值税转型，新增不动产所含税收可以抵扣。增值税扩围和转型，产生了叠加的减税效应。截至2015年底，累计实现减税6412亿元，预计2016年减税金额将超过5000亿元，而且在营改增后“确保所有行业税负只减不增”。从降成本来看，营改增是典型的通过改革降成本，具有长效性，与通过优惠政策短期降成本结合起来，可以实现改革效应与政策效应的叠加放大。

　　税制统一、税收中性、税负减轻，促进制造业、现代服务业的分工细化和相互融合发展，激发市场主体活力，为产业结构转型升级提供了新动能。归结起来，就是促进市场在资源配置中起决定性作用。营改增试点的全面展开，使十八届三中全会提出的政府和市场关系改革得到实实在在的深化，更好地发挥政府作用，使政府有为。同时，促进市场发挥资源配置的决定性作用，使市场有效。

　　启动社会改革 激发社会活力

　　《华夏时报》：在调整政府与社会关系方面，营改增激发社会主体活力的作用有多大？

　　刘尚希：营改增虽是经济层面的税制改革，却也可以牵引社会改革，促进社会建设和改善民生，激发社会主体活力。

　　其一，营改增能有效促进就业。营改增的减税效应，不只是在经济降速条件下稳住存量岗位，也有利于新增就业岗位。服务业是中小微企业生存发展的主要领域，随着服务业整体税收环境的不断改善，中小微企业的发展将会迎来新的春天。中小微企业蓬勃发展，不仅能提供更多就业岗位，而且能提升就业质量，扩大正规就业。同时，企业成本降低，创业空间变大，通过创业带动就业。有了更多的就业，老百姓就能有更多收入，从而有利于改进民生。就业扩大，收入增多，社会预期稳定，消费与投资也能跟进，就可形成经济与社会的良性循环。

　　其二，营改增能促进产学研的结合。二元税制的消除，促使研发部门从“大而全”“小而全”的组织形态中独立出来，使分工进一步细化。研发机构的发展也使营改增改革从经济层面走向社会层面。众所周知，科研院所具有研发优势，而很多科研院所是事业单位，不是经济组织，属于社会主体。科研院所为企业提供服务，走向产业化、市场化，涉及政府与社会的关系，而与企业的这种融合又涉及社会与市场的关系。营改增对研发服务的税收激励，可促进科研院所的社会化和市场化，为其提供了更大的发展空间，从而推动产学研的融合。如有事业单位体制改革的配合，产学研结合将迎来新发展阶段。

　　其三，营改增有利于推进创新驱动战略实施。创新是社会活力的体现，也是引领发展的第一动力。创新主体，既有经济主体，也包括社会主体。思想家、理论家和科学家都是重要的创新主体，他们的成果有更广阔的应用舞台，如通过间接的市场化和产业化造福社会，将大大激化社会主体的创新活力。这是经济主体创新的源头活水，创新驱动因此有了根基。比减税更重要的是，营改增对服务业的改革效应扩大了各行各业对创新服务的需求。产品、工艺、管理和商业模式的创新体现在经济领域，其需求会扩大到对社会领域、科研院所、教科文卫提出新的需求，从而牵引其发展。就此而论，营改增有利于培养大众创业、万众创新的热情，释放全社会创业创新潜能，以社会活力的提高推进创新驱动，从而为创新驱动战略的实施注入社会动力。

　　重构央地关系 增加改革红利

　　《华夏时报》：在中央与地方关系层面，营改增对于改革财政体制可以发挥怎样的作用？

　　刘尚希：营改增后，地方主体税种缺失，倒逼财政体制（中央与地方财政关系）的改革。如何重构地方税体系，就成为首要问题。有观点认为，营改增使中央从地方拿走了更多，可以通过增值税分享比例的调整来弥补地方财力的“损失”。但税制改革不仅是对中央地方财政收入分配关系数量上的调整，而且对中央地方税源结构、税收质量等都会产生重大影响。中央地方财权划分，对地方政府行为将产生重大影响。如果地方增值税比例提高，从眼前看，可解决地方因营改增造成的短收问题，但从长期看，可能出现激励不相容的后果。地方为了获得更多财政收入，将会追求更大的投资额、上更多的项目，也就是可能走“招商引资”的老路，对经济的整体转型升级和结构调整带来不利影响。营改增，把财政体制改革带到了一个十字路口。

　　中央与地方财政关系的重构，不仅涉及中央地方财力的分配，而且要对包含财权、事权和财力的财政体制三要素进行重新匹配组合。财权划分上要综合考虑税权、费权、产权等，彻底调整中央和地方财权划分范围和方式。对中央和地方事权划分进行调整，使广义财权、事权划分同步推进。

　　《华夏时报》：借“营改增”之机，中央与地方财政关系的调整改革具体将会按照怎样的路径推进？

　　刘尚希：一是继续沿用最初局部试点时采用的办法，原来征收营业税范围内产生的增值税继续缴入地方库，归地方收入。其优点是现行的分税格局可以基本不动，省去了中央地方利益调整导致的诸多麻烦。但具体操作上会相当繁琐，容易混淆，更重要的是将会对地方政府行为产生不确定性影响。显然，这种办法的负面作用很大，进一步扭曲中央与地方财政关系。

　　二是对增值税的分享比例进行调整，中央的增值税分享比例下调，地方的分享比例上调，具体比例依据测算数据来确定，以不影响地方既得利益为基本原则。其优点是影响面小，仅涉及一个税种的分享比例调整。增值税主要来自生产环节，扩大地方分享比例，无疑将会强化地方政府的投资动机。在投资与消费严重失衡的条件下，这种制度安排会产生火上浇油的效果。这与调整经济结构和转变发展方式的要求是相悖的。

　　三是增值税的分享比例保持不变，或在调整的同时，对其他共享税种进行调整，例如在企业所得税、个人所得税中扩大地方的分享比例。也可以统筹考虑各个税种，重新划分中央与地方的财权，重新设定中央税与地方税。这需要评价各个税种对地方行为动机、对中央收入以及对当前调结构、转方式的影响来综合权衡。涉及面广，改革难度较大。其优点是在保持中央与地方财政关系基本框架稳定的条件下，可以一并解决老体制的一些遗留问题，例如税收返还一并取消。这是在其他税种不进行改革条件下的一种选择，意味着税制结构的缺陷难以利用这个机会矫正。

　　四是实行“营改增”的同时，对其他税种一并改革，据此再考虑财权划分。如消费税、资源税、环境税、房产税等都有改革的空间和增收的潜力。进一步完善整个税制，调整中央与地方之间的财权划分才有扎实的基础。税制改革与财权划分改革同时进行，用一揽子方案解决税制和财政体制中不适应经济社会发展新阶段的比较突出的矛盾和问题。其优点是避免了改革的碎片化，减少改革的阵痛时间。但需要精心设计，并有决心和信心承受改革的风险压力。

　　五是把属于全民所有的公共资源、资产也纳入中央与地方之间的财权划分范围，把税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，彻底调整中央与地方的财权划分范围、划分方式。同时，对中央与地方事权划分也进行调整，使广义财权、事权的划分改革同步推进。这涉及行政体制改革、公有制下的产权制度改革等重大问题，涉及面更宽、难度更大。其优点是改革的系统性、协调性、可持续性更强，可以化解诸多深层次的矛盾和问题，放大改革的红利。

　　上述五个方面的设想，其难度、复杂性是逐步递增的，如何抉择，取决于改革的胆识与决心。尽管难度大，但改革的红利也最大。而且，包括“营改增”在内的税制改革、事权划分改革、公共产权收益制度改革已经迫在眉睫，难以拖延。不如利用“营改增”这个机会，实行一揽子改革，使财税改革全面推进，这样也避免了改革碎片化的风险。

　　重塑国家治理结构突破口

　　《华夏时报》：是否在国家纵向治理结构改革层面，营改增也提供了某种契机？

　　刘尚希：营改增对中央与地方财政体制改革提出了迫切要求，而这恰恰是纵向国家治理结构的核心内容。与形成相对独立的地方治理体系相适应，营改增之后的首要任务是形成相对独立的地方税体系，让地方有一定的预算平衡能力。地方税体系的完善既要发挥地方政府的积极性，又要体现转变经济发展方式、扩大内生增长动力的战略方向，即在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的框架下，应构建主要以收入—消费为税基的地方税体系。这需要打破教科书上的教条，从现阶段的我国现实出发配置中央地方税种。

　　总体看，当前的结构性改革实质上是国家治理结构改革。财税改革作为全面深化改革，也就是国家治理结构改革的突破口，是与财政作为国家治理基础和支柱的定位分不开的。营改增作为财税改革的重要内容，放到国家治理结构这个大框架下来看，其牵引性、推动性、辐射性等是相当显著的，说营改增牵一发而动全身并非虚言。所以，我们对营改增的认识也应跳出行业、产业等经济视角，而是基于国家治理结构重塑来看待，即从国家治理结构的高度来认识、完善营改增。