“大而不倒”监管下如何维护竞争秩序

　　“大而不倒”监管下如何维护竞争秩序

　　朱俊生

　　近日，保监会召开国内系统重要性保险机构监管制度建设启动会，试图构建系统重要性保险机构监管制度。在制度建构中，不可忽视的是系统重要性保险机构有可能对公平竞争原则的破坏以及系统重要性保险机构监管对竞争中立原则的侵蚀。为此，监管部门要致力于制定、维护和恪守一般规则，以杜绝各种形式的自由裁量权，维护市场自由。

　　在国际上，系统重要性金融机构（包括保险机构）监管主要针对的是从事金融综合经营的金融控股公司（有的国家称之为全能银行）。金融控股公司在带来巨大经营优势的同时，也可能产生巨大的经营风险，如资产、负债等真实状况隐蔽的风险，关联交易带来的风险传递，“大而不倒”的道德风险以及利益冲突与对客户信息和隐私的可能侵害等。金融控股公司面临的上述风险，需要借助于有效的市场制度、内控机制和外部监管加以防范。其中，在监管方面则主要诉诸于宏观审慎管理与系统性风险监控。

　　具体措施包括：一是明确系统重要性金融机构的识别体系和评估标准。巴塞尔委员会2011年7月提出从规模、跨境业务、相互关联程度、可替代性和复杂程度等五个维度对全球重要性金融机构打分；二是从事前、事中、事后三个维度防范系统重要性金融机构“大而不倒”的道德风险问题。事前限制“大而不倒”的金融机构的存在，尤其对既大又混业的金融机构加强事前限制，限制其从事某类业务。事中提高对“大而不倒”金融机构的监管标准，制定更严格的资本、杠杆率、流动性、风险管理等要求。事后是完善处置机制，使“大而不倒”金融机构的破产清算可操作且成本可控，降低破产的负外部性。

　　目前国内不少保险公司都在积极探索金融综合经营，有的在相当程度上已经具备了金融控股公司的形态，保险公司的金融综合经营水平不断提升。但另一方面，保险、银行、证券监管体系不健全，各监管机构间缺乏协调，从事金融综合经营的保险集团的资产、负债以及集团运作的真实情况隐蔽，可能会带来监管套利风险。在这种背景下，监管部门借鉴金融危机后全球金融监管理念的转变，构建系统重要性保险机构监管制度，对于加强宏观审慎管理，防范保险业系统性风险，加强监管协调以及参与国际保险监管规则制定都具有积极的意义。

　　在系统重要性保险机构监管制度的建构中，需要关注以下几个问题。首先，系统重要性保险机构有可能对公平竞争原则的破坏。国外的大型保险机构大都是在较为充分的竞争中逐渐获得规模优势，其在市场结构中的重要地位是由其经济效率决定的。与之不同，国内不少大型保险机构是基于历史上行政性垄断地位获得目前的规模优势，并不完全是基于经济效率的原因。这使得一些大型保险机构可能具有过强的市场势力，破坏市场的公平竞争原则。

　　其次，系统重要性保险机构监管与竞争中立原则之间的张力。系统重要性保险机构被认定后，将面临更加严格的监管以及更高的资本金要求。笔者认为保险监管必须秉承竞争中立原则，而根据一定的标准对一些公司进行差别对待可能违背了该原则。所谓竞争中立（competitive neutrality），是指不同的保险公司不因监管而享有竞争优势。竞争中立要求保险监管者要致力于构建市场参与者之间的公平竞争秩序，避免在大、中、小保险公司之间出现制度性的竞争扭曲。保险监管竞争中立的程度，直接关系到保险市场竞争的秩序和效率。为此，不少国家将实现竞争中立作为保险监管的重要目标。相反，一旦监管部门运用公共资源对不同的公司予以区别对待，就会引起市场参与者不同的竞争待遇，产生扭曲竞争的不利后果。因此，竞争非中立会损害市场经济的基本规则。市场经济是以公平、公开、公正为基础的竞争经济。张扬市场主体的地位平等是市场经济的主导理念。如果监管部门对不同规模的保险公司实施不同的监管规则，这种差异性政策既造成不公平竞争，也将削弱市场在资源配置中发挥基础性作用。保险监管面向整个保险市场，必须对所有市场主体一视同仁。任何一个市场主体都不能依靠监管部门的权力而获取额外的利益，也不能因监管部门权力的干预而承担额外的费用和损失，这才能保证市场竞争中“起点与过程的公正”，从而与市场经济的本质要求相适应。

　　作者系首都经济贸易大学教授，博士生导师