人大学者吕冰洋认为，营改增能否理清央地财政关系考验政治智慧 营改增目标锁定世界性

　　人大学者吕冰洋认为，营改增能否理清央地财政关系考验政治智慧 营改增目标锁定世界性难题

　　营改增目标锁定世界性难题

　　■本报记者 商灏 北京报道

　　能否通过本次营改增理清中央与地方财政关系？接受《华夏时报》专访的中国人民大学财政系主任吕冰洋教授认为，中央与地方间的财政关系怎样合理调整，这是个千年难题，也是个中国特色的世界性难题。它不适合以一般性经济理论来指导调整。作为一个动态调整而非短期内可以解决的难题，它会特别考验为政者的政治智慧。

　　需预防激起恶性税收竞争

　　《华夏时报》：从学术角度，你怎样看营改增试点的扩大所具历史与现实的意义？

　　吕冰洋：本次营改增改革应是在原定政策框架下的一次重要调整，或可说是原有改革的扫尾工程。这项改革的最佳时间窗口应是在2007年，而当前，财政收入下滑的压力非常大，过去营改增所造成的问题已显现出来。

　　我们看到，营业税作为主要税收来源，其将近一半来自不动产业。而营业税作为地方税，对于地方经济增长方式一直影响非常大，特别对于房地产投资扩张，房地产价格保持高位等，都产生一些不良影响。

　　虽然本次改革稍显滞后，但却不改不行。而关于这次营改增是否就此彻底消灭了营业税的问题，学术上尚存争议。

　　税制改革历史告诉我们，废除一个税种易，开征一个税种难。特别当税收法定原则确立之后，未来开征新税种将非常困难。而当经济形态随着时间推移发生很大变化后，征税制度会否与之匹配，这一点很难预测。但整个税收来源如果主要靠增值税，这将会给未来税收稳定增长带来一定风险。

　　对于营改增之利，也已多有明确共识，比如它可以消除重复征税，可以促进产业分工和服务业发展，等等。这次营改增试点范围重点扩大到金融业、建筑业和销售不动产业，其政策效应除对这两个行业产生重要影响之外，也会对上下游行业产生重要影响。

　　中央为本次改革下了很大的决心和诚意，这一点令人佩服。因为本次减税规模非常之大，国家税务总局的测算大约是5000亿。我们的判断是，从财政部36号文细则看，减税力度有可能更大。

　　所以，这次营改增改革是一次大规模减税改革。

　　这对于建筑业和不动产市场而言，将有降温作用。对于不动产业去库存，也有好处。新购不动产纳入抵扣范围，这有可能刺激商业不动产的去库存，因为这对于企业而言可以减税。但对居住用不动产而言，能否刺激去库存，目前尚难判断。对于金融业而言，其主要收入来自于贷款利息，但由于其不动产被纳入抵扣项，其整体税负因此得以下降，不过下降幅度应不会太大，其好处主要体现于下游实体经济行业降低融资成本。

　　《华夏时报》：高层视营改增为硬任务，如何理解这个“硬”字？

　　吕冰洋：营改增本身谋划已久，这项计划必须在十二五期间完成，不能拖至十三五。由此看，时间非常紧迫，今年是最后期限。历史地看，这项改革实际吹响了中国税制改革的冲锋号，此后将有一系列税改，任重而道远。营改增可以说相对比较容易些，随之而来的都将是难度较大的税改，比如个税改革、房产税改革等等。

　　营改增之所以一拖再拖，很大程度是卡在金融业上。而对于金融业到底征不征增值税，存在很大争议。从世界范围看，金融资源的有效配置，非常有利于经济健康发展。金融自由化在最近二三十年成为世界潮流，很多国家对金融服务免税。中国学术界也有不少声音主张对金融业免税，但从政府角度看，免税并无可能。因为原来对金融业贷款利息收入征收营业税的税率为5%，这项税负如果立刻免除，整个社会恐怕未必能答应。

　　从营改增本身看，其推进过程中存在的很多问题，应当引起重视。因为时间点太仓促。这么大规模的改革，不亚于一场革命，改革力度非常大。因此，其能否在极短时间内顺利平稳过渡，令人担忧。改革推开之后，很多后续问题需要解决。如果说1994年那场改革是暴风骤雨式改革，那么当下的这场改革最好是和风细雨式改革，以免已经体量巨大的经济受到太大震荡。

　　《华夏时报》：整个营改增试点扩大带来的棘手问题应如何解决？

　　吕冰洋：从税收征管角度看，有很多工作要做。改革中很多问题会浮现出来。

　　比如对于那些跨地区经营的建筑企业如何合理征税，就存在一定技术难题。这类问题并非小问题，它对于地区间的财力分配和企业形态会产生影响。

　　更重要的问题是，营改增之后，中央和地方的财政收入分配关系该如何调整？虽然财政部正在制定一些相关方案，但总体看，所有的方案都是两害相权取其轻的方案。比如，营改增之后地方财力如何保证？过去营改增试点的做法是，把营改增后的行业税收收入还给地方，但这只是个过渡性措施。由于企业形态非常多，进扣项将很难区分，这对于地方各级政府间财力分配将产生影响。税收方面的临时性措施很容易激起地方干预企业的冲动。

　　很多主流意见认为应提高地方政府征税的分成比例，这方面其实也存在问题。从理论上看，增值税属于对流动性税基征税，而对流动性税基征税并不很适合让地方取得很多税收，因为这会激起恶性税收竞争。

　　如果改变税收分配办法，或按人口，或按消费，也都有弊端。若按消费，如何统计消费？现在电商发展极为迅速，而消费地的确认也很困难。若按人口，户籍制度正在改革，如何统计人口？

　　个税改革是个最大难题

　　《华夏时报》：下一步增值税会怎么改？

　　吕冰洋：按照2004年李总理提出的增值税改革五步曲的观点，下一步将是简并税率，其方向已比较明确。但未来增值税税率是保留四档还是再消灭一档，目前尚难判定。我认为6%税率档和11%税率档很难合并。但13%税率档可能会被取消，这在技术上难度不大。

　　最后一步是征税立法，估计这会在十三五期间进行，十二五期间来不及推进。

　　《华夏时报》：关于消费税，今年会否继续调整，如何调整？

　　吕冰洋：营改增当初之所以拖延推行，很大原因是卡在中央与地方财政关系调整问题上，即取消营业税这个地方主要税收来源靠什么的问题，有一种主张是将消费税的征税环节下移到批发零售环节，将其作为地方税。但学界论证中认为，消费税并不适合作为地方税。消费税分为一般性消费税与选择性消费税，其二者之间实质差异很大。

　　选择性消费税从世界范围看，一般为中央税。若作为地方税，很容易产生恶性税收竞争的问题，而且其并不能保证有太多税收收入。所以，消费税下一步的改革估计动静不会太大，只可能会调整征税范围和税率，其难度可能并不大。如果调整消费税征税环节，将会对税收征管造成很大的挑战。比如茅台酒，如果不在茅台酒厂环节征收，而在批发零售环节征收，可以想象，全国有多少批发零售点？

　　《华夏时报》：另一些税种，比如资源税、环保税的改革将如何进行？

　　吕冰洋：资源税、环保税改革暂时都不会有大动静。如果将环保税移交到地税局征收，所面临的问题是，地税局有无技术力量征收？因为环保税要核定税基，这是个技术活，涉及到很多专业问题。

　　《华夏时报》：个税调整、房产税改革会有多大进展？

　　吕冰洋：难度大的就是个税改革，房产税就更不必说了。

　　个税改革的方向即综合与分类相结合。目前看，学界共识在于对劳动所得综合征收，但焦点问题在于综合范围到底是家庭还是个人，同时也涉及个税扣除项目问题与个人收支信息系统建立的问题。这都是很关键甚至很要命的几个问题。

　　综合范围如果仅把工资加上劳务报酬所得综合在一起，其意义不大，也犯不着为小综合搞成大动静。个税改革有可能把工资等各项劳动所得以及经常性资本所得都纳入综合征收范围，比如出租房屋的收入等，其他资本收入所得按理也应保持分类。由于对资本所得征税一般要保持比例税率，因此就不要对个税调节收入分配抱有很大期望，甚至可以极端地说，根本就不要对个税调节收入分配抱有期望。

　　从世界范围看，个税调节收入分配作用非常小，其中原因复杂。比如资本的流动性强、资本避税手段丰富等，从经济效率看，经济增长的主要来源是资本积累，为鼓励投资应向资本所得少征税；从公平角度看，富人主要收入来源是资本性收入，应向资本所得多征税，这是一对矛盾。考虑到我国收入分配差距主要是城乡差距引起的，而农民一般不需要缴纳个人所得税，因此个人所得税政策无论怎么设计，它对调节收入分配的作用都不会很大。

　　社会上比较关注个税起征点调整问题，认为提高起征点有利于工薪阶层，从而有利于改善收入分配。实际上，提高个税起征点恰恰恶化了个税调节收入分配的作用，因为它会导致纳税人数量的大大减少，个人所得税收入如果达到一定规模，那么它的再分配作用是微弱的。社会上还关注按家庭征收个税的问题，这表面上似乎很合理，但实际上调整分配的效果也有限，反而会增加很多的征税成本。而若增加家庭扣除项目，则扣除项目的甄别应对，也须付出很高成本。

　　个税肯定需要改革，其改革已严重滞后。世界各国个税占财政收入比重非常高，美国占比35%以上，即使俄罗斯这样的转型国家也占比将近20%，而中国占比一直徘徊在5%到7%之间。中国已进入中等收入国家，人们的收入已相对较多，也就是说，税源是有的，但是税却收不上来。

　　关于税负轻重问题，社会也没有共识，有人觉得税负重，也有人觉得税负轻。有很多人没有意识到个人取得的收入应该交给政府一部分，现实中大量的人能逃税则逃税，逃税手段非常多，逃不掉的就是工资所得税。这实际反映了社会对于税收问题的共识程度低，应该是只要符合纳税条件都应缴税。

　　过去财政部税政司一位主管官员曾说过一句很好的话：一个大国国民应有责任意识，战争时期符合服兵役条件者应无条件上战场，平时符合纳税条件者应无偿去纳税。但现实中却并非如此。有人说中国个税税率高，其实比较各国税率并不算高。美国二战时期个税税率为92%，富人也照样纳税。2000年美国布什总统刚上任时试图取消遗产税，结果遭到很多人反对，反对者不是穷人，而是富豪。前一百名顶级富豪在《纽约时报》联合刊登广告，反对取消遗产税。

　　财政收入或出现剧烈波动

　　《华夏时报》：从各种因素看，你预料今年的税改会达到怎样的效果？

　　吕冰洋：本次税改应是经济新常态下，为推动经济增长，促进产业结构调整所采取的非常有力的措施，也是一项彻头彻尾的供给侧改革举措，符合时代的要求，也回应了经济发展的现实要求。

　　短期看，对于去库存和促进结构转型，本次税改将会取得一定成效。但长期看，本次税改的政策效应还需经历较长一段时期才能看出，这个过程可能会长达十年。

　　这次税改减税力度非常大，给财政造成的压力也非常大，所造成的震荡也只能逐步化解。

　　《华夏时报》：减税的同时，非税收入纳入财政预算管理，这项新举措将会带来哪些变化？

　　吕冰洋：长期以来预算多头管理的问题很严重，改革的目标一直试图建立全口径财政预算——原来有四本预算：公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，但改革离全口径预算还有距离。非税收入有些存在于公共财政预算项目中，有些存在于政府性基金预算项目中，各个方面制约导致改革推进放缓。

　　这项举措的推进结果会怎样？我们只能说财政管理将因此而更加规范，财政资金的使用将变得更有效率。至于将所有非税收入纳入公共预算，实行透明化管理，这还会有很长的路要走。

　　《华夏时报》：对于非税收入管理和运行中的一些矛盾和问题如何有效加以解决？

　　吕冰洋：很难毕其功于一役，改革要逐步推进，萝卜快了不洗泥，现在的改革需要仔细甄别利弊。

　　《华夏时报》：对于政策部门和执行部门推进营改增你有何建言？

　　吕冰洋：应当高度关注的是，营改增对地方政府包括税务部门激励机制的改变，以及由此引起的财政收入剧烈波动。

　　举例来说，若历史地看，在2001年之前，企业所得税全部归地方政府所有，2002年推行企业所得税分享改革，企业所得税由地方税变为中央与地方五五分成的共享税。这导致2001年企业所得税增长高达165%，2003年企业所得税是负增长。如此剧烈反差的原因是什么？是因为地方政府为保证税收利益而采取的强化征税办法，其中有没有地方政府与企业串通多缴纳税的问题，我想应该会有的，否则企业所得税增长率不会离谱到165%的地步。

　　政策部门下一步应该更多关注的问题是中央与地方间的财政关系怎样合理调整，往大了说，这是个千年难题，也是个中国特色的世界性难题，因此不能将其想象得简单了，它不适合以一般性经济理论来指导调整。作为一个动态调整而非短期内可以解决的难题，它会特别考验为政者的政治智慧。