土地流转呼吁法律护航

　　土地流转呼吁法律护航

　　文/郝艺

　　“积极发展多种形式农业适度规模经营，完善对家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体的扶持政策，鼓励农户依法自愿有偿流转承包地，开展土地股份合作、联合或土地托管。”这是今年政府工作报告对扶持家庭农场等经营主体的措辞。在此背后，则是逃不掉也绕不开的土地流转制度。

　　农村土地流转，这个本身就附着强烈政策色彩的事物，前景颇佳，而且对中国经济而言将居功至伟。对外经贸大学宏观经济专家张书宇预计：“未来5年，受城镇化推动，土地流转将呈加速态势。这有助于缩小城乡收入差距，尤其惠及中西部地区，改善地区发展不平衡。此举对实现到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番、全面建成小康社会也举足轻重。”

　　不过，就目前的情况看，我国的农村土地流转制度建设还处在探索阶段，还需要来自政策层面的大力保障。

　　势增

　　所谓农村土地流转，其实就是农村集体土地流转，指有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。具体来看，农户可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，这样一来，专业大户、合作社等承包了农户土地后，便有了发展农业规模经营的基础。

　　如今，土地流转正在成为农村经济发展的重要推手，同时也是农村改革的关键一环。农村土地的合理、有序流转，将直接盘活原本分散的土地资源，并且和现代化的农业生产方式对接，带动技术、资金、农村劳动力同步跟上，农业发展必然呈现欣欣向荣的景象。

　　“有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收”、“土地合理流转是壮大龙头企业和实现产业化经营的重要途径、是加快农业结构调整和增加农民收入的现实需要、是优化农业资源配置及提高土地产出率的需要……”

　　近年来，早有专家学者对土地流转带来的诸多好处进行了鞭辟入里的分析。与土地流转制度建设相伴而行的，是政策势增。

　　总体看来，我国农村土地使用权流转的发展，经历了从禁止到限制、再到开放的“三部曲”，其中的几个重要节点尤为关键。

　　1984年，原来的禁止政策开了口子，中央1号文件首次提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，但“自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地”。接下来，1988年的《土地管理法》和1993年的《农业法》规定“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”。2003年，中国农村土地承包经营制度开启法制化新篇章，这一年施行的《土地承包法》专门规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。

　　到了2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，允许农民以多种形式流转土地承包经营权。此后，2009年和2010年的中央一号文件均对土地使用权流转高度重视。这些法律、政策，对农村土地流转的引导和推进，提供了最有力的保障。

　　至2013年，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”这是农村土地制度的又一次重大突破，农业现代化再进一步。

　　到了2014年，“三权分置”被提出，即“坚持完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行‘三权分置’。”细看近几年的中央一号文件，土地流转作为其中的重要组成部分，正在加速推进。

　　回顾土地流转政策的演变历程，全部禁止、部分限制和明确开放的3个阶段，已然显示出土地流转制度建设取得的巨大成就，只不过，现有的成就还远远不够。

　　着力

　　制度建设离不开法律、政策层面的保障，尤其是像土地流转这样的重大改革。而且，制度建设本身就是政策不断跟进、法律不断完善的循序渐进的过程。

　　在这个过程中，尚处在探索阶段的土地流转制度建设，必然面临不少问题，土地流转方面纠纷不止。比如，由于没有文字合同或者文字合同不规范，有的农民离开农村后便把土地转给他人耕种，这样一来，隐患较多，一旦发生纠纷，双方无凭无据，不利于纠纷的有效解决；又如，已经转让经营权的土地在多地都面临管理不善的现状，乡镇、农村土地承包经营和土地流转的管理不到位，致使有的地方甚至出现了流转土地无人管理的情况；再如，在土地流转价格评估机制尚未建立的情况下，原本为民为国的土地流转实则成了一些大户的“圈地”，土地价格不稳现象频现……

　　这样看来，是到了政策、法律的发力之时了，而且还得多处发力。有建议认为，应该在我国制定专门的土地流转法，将土地流转涉及的诸多问题以法律的形式确定下来，这样一来，如果再遇到某一方面的纠纷，就可以直接对症下药了。

　　具体而言，土地流转方式、土地流转价格、土地流转后的用途、土地流转平台建设等，都可以在法律的指导下逐渐建设和规范。例如，法律可以规定，土地流转后只准种粮食作物或经济作物，不准改变土地的用途，法律也可以为土地流转的合理价格提供必要的参考标准。

　　中国人民银行成都分行行长周晓强指出，实践中大多依照土地初次流转的租金水平、土地面积来评估经营权价值，没有考虑土地整治、农业设施购置等投入对未来收益的影响以及地上种养物的价值，这导致有效的土地经营权流转市场始终无法形成。他还提出，目前经营权没有明确的流转期限规定，现实中土地经营权的转让大多都是按年流转，土地经营权实质上成为了一种债权，而未成为真正意义上的物权。这样的问题有待于法律予以明确。这样的问题，需要法律来明示。

　　当然，仅仅靠法律保障还远远不够，而且即使是专门的土地流转法，也没有必要对土地流转中的所有细节相加规范，在这方面还需要其他政策的辅助引导。

　　虽然现在国家出台了关于农村土地流转的多项政策法规，但在具体的操作办法和规范性指导性文件方面，仍有欠缺，因此，在这方面，亟待更细致的规定。

　　以合同文本为例，由于缺乏统一、规范的合同文本，致使农村土地无序、混乱流转的现象屡屡发生，这就需要在农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等文件的指引下，制定出统一的合同文本。

　　在流转平台建设方面，各地应该构建包含县、镇、村各级在内的信息网络，为农户提供全面的土地流转信息，做好政策咨询工作，充分发挥中介组织在土地供给主体和需求主体之间的桥梁作用。由于各地情况有别，地方应该结合自身特点提供更有针对性的服务。

　　镜鉴

　　从给其他国家的经验看，成熟的土地流转制度，在推动土地资源价值等方面“战绩卓越”，而成熟的土地流转制度，首先有赖于完善的法律体系。

　　日本在二战后进行了较为彻底的土地改革，1952年颁布《土地法》和1961年颁布《农业基本法》之后，日本的经济发展迅速，农业现代化脚步明显加快。还有，日本政府针对农村问题制定《土地利用增进法》，其中政府鼓励农户在市场价格的基础上出租、出卖或放弃自己的土地。

　　再看法国，从20世纪20年代起，法国政府决定重振农业，改革土地继承制度，颁布了《农业指导法》，后来，法国政府建立了较为完善的法律法规体系，以此作为土地流转的有力保障。

　　可见，尽管不同国家的土地制度千差万别，但建立起成熟的土地流转制度的国家都无一例外地构建了符合自身特点的法律法规体系，为土地流转的正常进行提供保障。我国虽然已经实施了《土地法》，但多为从基本面出发的原则性规定，因此，我国应该不断完善立法工作，通过切实有效的法律规定来防止土地纠纷、保障土地有序流转，并进一步推动农业现代化发展。

　　此外，提供充分的自由化市场是我国土地流转制度建设的另一个需要借鉴之处。在美国，土地流转的主要方式是租佃制，在流转过程中，大多只会涉及到土地使用权、经营权的有偿转让，价格由市场供求关系决定；日本重点对农民权利加以保护，建立中介机构和认定农业者制度；法国侧重于保证土地农业用途的不可变性，设有土地事务所和土地银行。

　　我国可以建立类似法国的土地银行、日本的合作经济组织等土地交易机构，通过土地交易市场，保障土地流转的自由和公平。