PPP立法结束征求意见 财政部门赢得主导地位

　　PPP立法结束征求意见财政部门赢得主导地位

　　杜涛

　　2015年12月29日，经济观察报独家了解到，在公布上述两文件的前几天，财政部的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》（下称征求意见稿）征求意见结束。

　　据悉，征求意见稿中明确要求一个PPP项目的运营时间一般不少于25年，并且对PPP项目如何进行融资担保等做出了规定。在征求意见稿中，提出财政部门负责指导协调、监督管理全国的PPP工作。PPP项目的产生必须通过物有所值评价和财政承受能力论证。

　　当天，财政部对外公布了《PPP物有所值评价指引（试行）》和《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》。

　　大岳咨询总经理金永祥认为，经过很长一段时间的交流碰撞，财政部和发改委对PPP和特许经营的理解都在调整，财政部理解PPP的内涵与发改委理解特许经营的内涵有逐步靠拢的趋势。国家发改委的特许经营立法和财政部的PPP立法解决的问题有很大一部分会重叠，如果能把两个部门的立法工作进行协调，统一为一部立法，未来地方政府推进PPP和特许经营工作会顺利一些。如果两部立法不能统一，那么应该划清两者之间的界限，避免同一个问题在两部法律里找到两个不同法律依据的困境。

　　相关PPP专家认为，财政部的征求意见稿强调了政府和社会资本合作是平等主体之间的合作，并明确争议解决路径是可依法提起民事诉或仲裁；同时强调政府和社会资本之间是长期合作，强调履约的持续性和稳定性。

　　启动立法

　　财政部为什么要这么快的推动PPP？

　　一位PPP研究人士表示，推动PPP，有利于转变政府职能实现政企分开，并且还能打破行业准入限制，完善财政投入和管理方式，提高财政资金的使用效率和效益。

　　相关财税专家认为，在当前财政收入增速下降，规范清理地方政府性债务的形势下，政府在公共服务领域进一步投资的潜力和空间受到制约。并且在传统政府投融资模式下，存在重投入、轻产出，重建设、轻运营维护，重准入、轻监管的问题。发展和推动PPP能够更有效的提高公共服务的供给效率和实际效果。

　　在起草这次征求意见过程中，财政部研究了在上个世纪九十年代，以电厂水厂高速公路为投资对象、以外商投资为主题的建设-运营-转让也就是BOT模式的实施情况、存在的主要问题。

　　在2014年财政部正式启动政府和社会资本合作立法的起草工作，成立了立法小组。并且在2014年，财政部先后赴福建、四川等省开展PPP立法调研工作。之后又结合国外操作PPP的经验。并且根据第一批PPP示范项目的调研督导后的意见和建议，形成了政府与和水资本合作法征求意见稿。

　　在2014年年底，财政部召开全国财政工作会议中，把政府与社会资本合作（PPP）的立法工作列入财政部近期立法工作计划。目前，财政部已经开展调研和起草工作，力争2016年前颁布实施。

　　一位PPP相关人士告诉记者，未来财政部门的PPP立法工作，主要是规定政府购买服务的适用范围，选择企业的相关条件和程序，各方的权利和义务，以及部门职责分工等。“还有一些未来PPP操作流程的管理，监督管理和其他相关法律的衔接问题。”该人士告诉记者。

　　主要内容

　　《征求意见稿》共有7章59条。这七章分别是总则、政府和社会资本合作项目的产生、政府和社会资本合作协议、政府和社会资本合作项目的实施、监督管理和争议解决、法律责任、附则。

　　在第一章总则中的管理体制中就强调了国务院财政部门负责指导协调、监督管理全国政府和社会资本合作工作，并会同有关部门制定政府和社会资本合作综合性政策措施。并且规定县级以上人民政府财政部门负责指导协调、监督管理本级行政区域内的政府和社会资本合作工作。

　　君合律师事务所合伙人刘世坚认为在42号文中，已经表达出财政部门是PPP的牵头和总协调部门。在在这次PPP立法得到了确认。42号文是2015年5月国办发 [2015]42号 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知。

　　42号文提出围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。

　　征求意见稿还提出PPP合作项目包括基础设施类项目和公共服务类项目。基础设施类项目包括公路、铁路、港口、机场、城市轨道交通、供水、供暖、燃气和污水垃圾处理等项目，公共服务类项目包括环境保护、大气污染治理、教育培训、公共医疗卫生、养老服务、住房保障、行政事业单位房产运行维护等项目。

　　在最重要的PPP项目融资担保方面，征求意见稿做出了规定，社会资本或者项目公司可以对项目公司的财产，包括不动产和动产，项目公司的土地使用权，项目公司的股权，合作项目的收益权等进行抵押和质押。

　　刘世坚认为有些抵押是有法律基础，有些是一直在呼吁的，现在将这一块融资放开是比较开放的，比如权利质押是限制的，收费权、特许经营权质押是没有说法的。国内商业银行对这块质押并不看好。因为银行缺乏介入的能力，项目公司出现贷款违约在中国很可能政府违约之后出现的，银行把这个拿在手里意义不大。

　　PPP的项目合作期限一般不少于二十五年，并且要求合作项目连续三年收益过高或者过低，幅度超过合作协议约定的，应当按照合作协议调整政府付费标准，或者公共产品和服务的价格。

　　为了推动社会资本更加积极的推动PPP，征求意见稿还提出，被采纳的政府和社会资本合作实施方案建议的提出者，未被依法选择为社会资本的，有权获得制作实施方案建议的成本补偿。

　　一位多年从事PPP业务的专家评价说，现在很多地方政府的运作能力有限，项目运作前期和潜在的投资人合作，让前期投资人做一些工作，若是没中标，对于社会资本是一种补偿。

　　上述专家告诉记者，现在PPP一直没有上位法，这部法的出台将是非常必要的，但是出台之后还要看部委之间的协调，比如怎么去兼容发改委PPP主导的项目，是个很大的问题。