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题目：大国区域发展战略：回顾与展望
宋晓梧：
我的学术背景主要是搞劳动经济学的，原来我对区域问题也不是很重视。因为工作安排，我曾经担任过国务院振兴东北办的副主任，从事过区域协调工作，在实际工作中有了很多体会。大国在历史衍变过程中形成了领土广阔、人口众多的特征，几乎都会面临国内不同区域自然环境、资源禀赋、人口密度、经济发展以及民族分布的各种差异。如何能在统一的大国内部，平衡不同区域的发展水平，使不同区域、不同民族、不同群体的居民都能享有国家最基本的公共服务和国民待遇，从而增强整个国家的凝聚力，这是所有大国治理中不可或缺的重要战略。
中国的区域问题，很大程度是构建于中央政府和地方政府关系之上。各类区域规划虽然中央政府主导，最后还是由地方政府来实施。当一个区域规划覆盖了几个行政区划的时候，它的区域性显得比较突出。地方政府的行为对区域规划的落实和区域协调有很重大的作用。我们谈论国家区域关系的时候，很难避开中央与地方的关系。
首先，我想简单地把中国区域发展大的战略演变简要回顾一下，重点放在后面再讲。
文化大革命前的区域发展战略演变
中国是一个大国，从秦始皇统一中国算起，分裂的时候短，统一的时候长。虽然有过不同的演变，总体来看，一直到民国时期始终是动乱不断。在这种历史状况下，新中国建立时我们面临的是一个区域发展极不平衡的局面。为什么呢，当清政府闭关锁国的局面被打破之后，绝大多数列强都是由沿海进入中国，沿海地区首先发展起来了现代工业和商业，形成了一个殖民地、半殖民地的区域发展框架。一直到新中国成立初期，我们都面临着沿海偏重、内地却相当不发展的区域格局。
面临这样一个局面，中央确定的区域发展政策，是向内陆倾斜。为什么要向内陆倾斜，现在的年轻人不一定能想明白，其实主要原因就是出自中央对当时国际形势和国内形势的估计。1949年建国，1950年开始抗美援朝，当时台湾又派一些部队企图返攻大陆，沿海一带高度处在备战状态。后来又发生了援越抗美，我们始终处在高度备战备荒的情况之下，这就不难理解为什么国家要把整个投资重点放到内陆，而不放到沿海。我是文化大革命以前上高中的，1964年、1965年备战备荒的观念给我们灌输的印象非常深。从那个年代过来的人都能理解，为什么中央要把重大的工业项目，特别是军事工业全部实行进山进洞。
在这种背景下，“一五”、“二五”计划时期，新建的工业企业，特别是国防工业企业绝大多数都落在了后方地区。到1965年，中央确定启动三线建设，更是把大部分投资都投在了内陆。
这里有个表，大家可以看看，三线建设重点项目涉及的主要城市有四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、河南、湖北、重庆，一个沿海城市都没有。
在这种背景下，我们评估这样一个战略，现在看它确实大大改变了旧中国殖民地、半殖民地形成的区域经济结构，对于内陆的发展，对于内陆的城镇化是有很大促进作用的。但是，这是由行政力量主导，特别是中央行[微博]政力量主导，人才物材高度集中在中央。地方政府没有什么权力，也不是地方政府自己能决定的。
这个时期的区域发展，用现代资源配置效率的角度衡量，造成的问题也很严重。生产链条拉得那么长，运输成本增加三倍、四倍甚至还不止，职工也不好管理。到1978年，三线地区的百元固定资产实现产值只有沿海地区的一半，利润率只有9.2%，当时沿海地区为23.4%。虽然当时沿海地区的利润率也不算高，但是内地产业的效率和经济效益明显更低。同时，沿海地区本来已经有一定的工业基础，但是没有得到充分发挥效用，对国民经济的整体发展造成消极影响。另外，当时强调各省特别是内陆省要自成工业体系，大小项目遍体开花，造成大批的布局不当现象。
文革结束至今的区域经济发展战略演变
文化大革命结束以后，拨乱反正，全党工作的重点从以阶级斗争为纲，转移到以经济建设为中心上来。我们党对整个国际、国内形势重新做了分析，提出要和平、要发展是世界的主题，明确提出世界大战是可以避免的。区域发展战略实现了180度的大扭转，由建国初期的向内陆倾斜，转向沿海地区倾斜。中国的区域发展战略发生了方向性的转变。根据邓小平同志让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕和两个大局的战略构想，1979年中央、国务院提出了积极支持沿海地区率先发展的区域发展战略。“六五”、“七五”两个发展计划都明确指出，要积极利用沿海地区的现有基础，充分发挥其特长，加速东部沿海地区的发展，同时带动内地经济的发展。沿海不仅有很好的工业基础，另外它在对外开放中引进外资的人脉，也要比内地强得多。例如广州、福建这些地方有很多人在国外有人脉关系，这也是它们特有的优势。
和“一五”、“二五”计划时期，包括文革以前中央高度集权计划经济相比不完全一样了， 在这一时期，中央对沿海重点地区投资给予了一定倾斜。但是，在很大程度上，给地方政策成为了区域发展强劲动力，主要包括对广东、福建两省实行特殊政策和灵活措施。设立深圳、珠海、山头、厦门等经济特区；开放大连、秦皇岛、天津等十四个沿海港口城市；开辟长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦漳泉等等作为沿海经济开放区；设立浦东新区，实行经济特区的优惠政策；在沿海地区设立上海外高桥等十一个保送区等等，这些都是给政策，当然里面也内涵着中央投资的倾向。到上世纪90年代中期，东南沿海地区不仅吸收了近90%的外资，还吸引了全国各地的人才，包括技术工人、管理人才和高层的一些精英。沿海率先发展战略，确实大大提高了整个资源的使用效率，吸引外资，吸引内地的劳动力，外资和内地各方面劳动力的结合创造出了一个很高的增长速度，国家综合国力大大提升，从总量上缩小了与发达国家之间的差距，为上个世纪末实现国内生产总之翻两番的战略做出了重大贡献。
同时我们也看到，东部地区发展速度持续20年领先于中西部和东北部，导致区域于是不平衡问题日益突出。1978年-2000年东部、中部、西部和东北地区的地区生产总值平均增长速度分别为12.01%、9.99%、9.74%、8.58%，东部地区要比其他地区快两个百分点以上。平均每年快2%，而且持续了将近20年，这种区域差距的不断拉大是非常明显的。地区人均GDP差距(1978-2000年)，如果1978年东中部之间的差距只有153.6元，到2000年已经差到4790元。东西部之间更是扩大了，差距系数由33.1扩大到44.5、45.9再扩大到57.2。而且还带来了一系列的负面影响。到上世纪九十年代末、本世纪初，区域发展不平衡，已经逐渐成为影响国民经济的重大问题。
面对这个问题，2000年以后，国家又实行了一次大的调整，把地区之间协调发展，作为国民经济和社会发展的指导方针之一。指出要坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距。到今天，协调发展已经搞了十五年，我认为党中央、国务院为区域协调发展所做出的努力可圈可点之处还是很多的。这十多年来，中央密集出台了一系列促进区域协调发展的重大决策，比如1999年实施西部大开发战略；2003年实施振兴东北地区等老工业基地战略；2006年启动实施促进中部地区崛起战略；2010年提出推进总体功能区发展战略，同时加大了对贫困地区、民族地区、革命老区、边境地区、资源枯竭地区等特殊类型地区的扶持力度。从地区发展来讲，这些都是从先富带后富的发展政策，可以说扭转了前一阶段区域差距不断扩大的趋势，初步形成了各大区域板块趋向协调发展的格局。我的用词是经过斟酌的，因为不能评价过高，可能还有问题。
这张图表示，我们的区域发展，从沿海到西部大开发，到振兴东部再到中部崛起，同时还保持着沿海率先发展的四大板块。四大板块有它的好处，大局观很清楚，但是它的区域划得太大了，实际上掩盖了很多区域内部的问题。比如广东沿海地区和广东内陆的经济发展差距，某种程度上比东部和西部的差距还大。
东北一些大城市和一些贫穷落后的地区的差距也是非常之大的。东部经济占比从2005年逐步下降，中、西部经济比重有提高。
区域固定资产投资总量和占比，东部也是在下降，由过去50%多下降到47%、48%，而中、西部都是在上升。东北地区自己发展和投资上升很快，但是在全国占比没有提高多少。
从各地区的生产总值增速可以看到，在全国比重里面，东部地区比重在下降，东北地区整个比重没有上升多少，但是中部和西部上升了，特别是西部上升将近3%。人均总值的增长，可以说东北、中部、西部都超过了东部，也超过了全国平均值。
为什么东北总值并没有提高多少，但人均却提高了呢？据说如今东北每年人口净流出大概是200万，人口在减少，人均就提高了。在四大板块差别化政策的基础上，国家有针对性的对困难地区实施了特殊辅助政策，初步建立起了通过类型区和功能区，解决跨行政区域、特定困难区域的政策体系。比如一些革命老区，在湖北又在江西，又跨到了湖南，有的是陕西和山西交叉。东部作为我国经济最发达的区域，继续不断提高经济发展的质量和效益，顺势调整产业结构，在转变发展方式方面依然走在全国前列。
取得这些成绩的同时，我们也要看到，国家实现区域协调发展仍然任重道远。由于板块式的区域政策中，行政区划色彩浓重，各区域都争相把本地打造成政策洼地，致使区域行政壁垒突出，把整个统一的市场体系割裂了，阻碍了生产要素在全国的合理流动。不少地方把区域发展，简单等同于区域GDP和区域人均GDP增长。2012年以前，所有的区域规划第一条写的都是目标，经过三、五、十年本区域GDP增速多少，人均GDP达到多少。为了最便捷地达到这样一个目标，于是就热衷于发展重化工业项目，加剧了产能过剩。
我们现在面临严峻的生产过剩问题，很大程度上板块式的区域竞争造成的结果。我搞兰乌经济区调研的时候，当地政府说现在东部沿海地区和京津冀一带污染很严重，但是我们这里污染还不重，所以我们这还有很多发展空间，希望国家把重大的钢铁、水泥项目放到我们这来。这实在是很可笑的想法。但是后来真的要在西部适当放宽标准，我觉得这绝对是不可行的，应该充分吸取经验教训，不能再搞污染项目了。在这个期间区域间，基本公共服务水平差距没有缩小，特别是医务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务水平方面，差距仍然很大，根据数据分析来看有些地方还在继续扩大。
尽管都把人均GDP作为一个目标，但是我国区域间人均GDP的差异，不仅与主要发达国家相比偏大，甚至超过了一些发达国家。下面有一个数据给大家说一说。
以经济人口分布的GPR值来评估，即一个地方人口密度占全国的比重和经济占全国的比重。与16个发达国家的神级区域相比，我国畸高和畸低的区域比例分布，导致区域发展呈现典型的哑铃型特征，这也是多年来大量劳动力跨省流动的重要原因。我们还应该清醒地认识到，在前阶段以高投资、高消耗、高污染、低劳动力成本为特征的经济高速增长大背景下，区域协调发展难免打上这样的时代烙印，区域协调发展战略，同样面临着发展方式转型和深层次的问题。
我举几个例子，2006年以来，国家出台区域规划、区域政策文件大约有100余个，其中区域规划60多个，区域政策性文件40多个。四大板块，东部不用说了，就是西部、东北，到2010年就有80多个，有的是跨省区的，有的是省区内部的，都去争国家规划，这个问题就很大。企业要发展，企业家要追求利润，是从政策洼地里挖利润呢？还是搞创新？当然更便捷的是到政策洼地里去找。全国31个省市区搞了100多个区域规划，都是国家级的，这就太泛了。区域GDP竞争加剧产能过剩，产能过剩也是造成我们国家单位GDP能耗过高的一个重要原因。鞍钢要搞一个新的钢铁基地，设计产能两千万吨，现在一千万吨都卖不出去，产能过剩是能源浪费和能源不能充分利用的重要原因。
地区间基本公共服务差距扩大。1998年各省、自治区义务教育人均预算支出的极值比为3.41，到2005年上升至11.57。其中初中生均预算经费，上海是安徽的27.4倍；小学生均预算经费，上海是广西的31.5倍。义务教育是基本公共服务，基本公共服务均等化是指的全国而言的，不是说上海市内均等化，广西和上海相差30多倍，那叫什么均等化？在医疗方面，东部地区人均医疗机构数量，是全国平均水平的1.13倍。中部和西部地区是全国平均水平的90.85%和91.47%。比如社会统筹医疗费用的报销问题，北京按照人均工资的六倍封顶线，北京人看病住院报销现在超过了30万。而在其它一些省会地区，只能报6万、10万左右。都是国家提供的基本公共服务，不同地区差距这么大，这在发达经济国家是不可能的。如果一位美国公民，在纽约看病假如可以报30万美金，到了旧金山只能报5万美金，这对他们来说完全是无法理解的。
区域经济差别仍然很大，人均分布不协调。用人均GDP最高、最低的行政比值来衡量，美国人均GDP最高的地方大概是美国西部海岸，与最低的地方比是2.41倍，日本是2.62倍，印度是3.61倍，到2013年我们最高、最低相差是4.4倍。在16个发达国家的323个省级区域中，GPR值在0.75-1.25合理范围之间的区域有264个，占全部区域的81.4%，我们国家只占到32%。这是到2013年为止，我们已经搞了15年的区域协调发展之后，回过头来放在这么一个框架下比较，我们的问题还是很严重的。
历史上有一条“胡焕庸线”，是从中国东北黑河到云南腾冲划分的条线，这条线的东部36%的土地供养全国96%的人口，这是1935年由胡焕庸提出的。经过第三次、第四次人口普查表明，从1935年到现在，我国的人口分布基本格局没有太大变化，这是自然环境与人类选择适于生存的环境的很自然的道理。胡焕庸线还不能掩盖我们现在区域的变化，因为如果这个地方不适合人类生存，人口稀少，经济比重会也少，但是它的比值不会像刚才说的GPR值差这么大，这里面还是有问题的。值得警惕的是，近十五年来中部、西部发展比较快，东北发展也比较快，但是从2014年开始，出现了东部缓中趋稳，中西部稳中有忧，东北压力很大的新趋势。尤其是东北，我一直很关注这个问题，没想到东北会这么严峻。在振兴东北十年的时候，有记者问我，说东北这十年来取得很大成绩，您认为这是改革取得的成绩，还是整个中国经济发展阶段带来的必然结果？我认为记者提出这个问题是有过思考的。我说，有一部分是体制改革取得的成绩，比如率先增值税转型、东北扩大开放、国有企业的改革等等。但是很重要一个问题，就是恰恰东北振兴的十年，是中国经历重化工业高速发展的阶段，而重化工业所需要的能源原材料和装备制造业，正好是东北产业结构的优势。
当时我有一个预测：如果重化工业阶段换挡了，经济下调，东北经济下滑的速度一定比全国快，这是我2013年讲的。但是，我绝对没想到东北会下滑的这么快，特别到今年，第一季度东北三个省的电力和运输全部是负增长。今年一季度，辽宁财政负增长30.4%，黑龙江负增长20%，吉林负增长4.0%。2013年我估计，如果说全国降到平均7%的话，东北可能会降到5%、6%左右。目前这种善需要我们进一步反思。区域协调发展虽然曾经取得了很大的成绩，但是一点都不可怠慢。
面向新常态，我们的区域发展战略应该是什么样呢？根据我自己的工作经验，看到的问题，结合中央各部委、政府各个方面听到的各种意见以及对于国外区域协调的了解。我想提出几点学术性建议供大家参考。
新常态下的区域发展战略
我认为，今后应该把公共服务均等化，作为区域协调发展主要目标，再也不要把人均GDP作为主要目标。要把建立统一的市场体系作为区域发展的主流，同时合理划分基本公共服务中央与地方的财权事权，要改革主要区域协调发展的相关税制等等，建立新的区域均衡发展或者是协调发展的构架。
一、把基本公共服务均等化作为区域协调发展的主要目标。这一条提出来，意味着把前一阶段所有区域规划的第一条都给否了。在市场机制作用下，资源要素必然向发展条件比较好，回报率比较高的区域聚集，如果继续以GDP或人均GDP作为衡量区域协调发展的主要目标，区域协调发展的任务几乎是难以完成的。在实际工作中，西部开发、东北振兴、中部崛起经常放在一起讨论，国家的主体功能区划分，已经列入禁止开发的地区和重点开发的地区不可能达到人均GDP大体一致。一些困难的地方，人均GDP只相当于全国平均水平的三分之一或四分之一，如果以人均GDP作为区域协调发展的主要目标，猴年马月也实现不了。
因此，以基本公共服务均等化公共设施基本完备作为区域协调发展的主要目标，使教育、医疗、社保、住房等民生指标大体相当，供水、供气、供电大体平衡，铁路、公路、交通设施以及现在通讯设施基本具备，就可以实现区域发展水平大体协调。
国际经验也表明，政府建立面向全民的均等化的基本公共服务和基本公共设施，是发展过程中缩小地区之间收入差距的普遍做法。我在全国政协上的发言被加拿大使馆的人员看到了，他们专门邀请我到使馆开会讨论这个问题，还介绍了加拿大的经验。
加拿大成立联邦的时候就说，要建立一个统一的联邦制国家，把实现基本公共服务均等化写在宪法里，明确规定均等化的转移支付，还有公式。均等化转移支付，是无条件地转移支付项目，使各种财力都能达到共同的水准，缩小各省财政能力的差距，最终目的是实行全国范围的公共服务均等化。加拿大大约有3000多万人口，2013年均等化项目转移支付规模达到200亿美元，占联邦支出的25%。
二、建立统一的全国市场体系应该成为区域协调的主流。过去我们都强调区域特色，其实这并不对，区域的协调发展，恰恰是为了解决发展不平衡的问题。新时期促进区域协调发展，必须要把区域发展放到全国的大区中。不仅立足于解决特定区域存在的问题，更立足于解决全国的总体目标、长远目标来制定区域发展战略目标。过多的国家级区域规划，形成了层次不等、种类繁多、划地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策，结果在一定程度上反而割裂了全国统一的社会主义市场经济体系，形成地方政府主导的诸侯经济，最终加大了区域协调发展的难度。这方面的例子非常多。比如某些地方政府为了自己地区的发展，下令请客一定要用当地啤酒，不准喝别的地方啤酒。出租车必须买当地产的，北京必须买现代，武汉必须买二汽的车，上海就得用上海大众的，这种状况怎么能使生产要素在全国合理配置？国家已有的财政税收政策各地不执行或违反，政府再出台自己的优惠政策。我记得2013年，审计了全国不同地区的54个县，有53个县违规国家财政税收政策，出台自己的招商引资优惠政策，就为了当地的GDP。区域协调应更加关注全面深化改革和全面建设小康社会的总目标，着力促进全国统一大市场的形成和市场要素的自由流动，激发各地区的发展活力和发展潜力，促进各地区的合理分工，理顺阻碍区域协调发展的体制机制，破除各种限制生产要素尤其是劳动力合理流动的障碍。
三、建议加快建立全国统一的医疗、养老、失业等社会保障制度，并相应提高统筹层次。重点解决基本社会保障项目跨地区转移和异地接续问题。特别是东部沿海地区，应加强对外省务工人员的社会保障，强化劳动力使用的责任，促进劳动力要素跨区域合理流动。与此相适应，“十三五”时期应进一步加大户籍制度改革的力度，放宽对人口流动的限制，在此基础上，有序推进公民自由迁徙权的确立。自由迁徙权将对公共服务均等化起到极大的推动作用，从而进一步缓解区域差距以及城乡差距。为什么在美国旧金山和华盛顿基本公共服务不可能差距太大，就是因为有人口自由迁徙权。这个问题“十三五”时期不一定能做到，但是能如果实现，将在很大程度上缓解巨大的区域差距。
如果把目标从GDP改到基本公共方面均等化，我们必须实现在本公共服务中央和地方的财权事权合理化。现在中央和地方财政关系方面，职责、事权划分不清，中央和地方职责交叉，地方事权过大，财权过小，尤其是教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给方面的事权，都集中由地方承担，却没有相对应的财权。这就导致经济发达地区有财力进一步提高本地区的基本公共服务水平，而一些欠发达地区尽管得到了中央的转移支付，仍然远远跟不上发达地区的基本公共服务财政投入水平。这个区域差别，不仅是中央和省分，省和市还分，市和县还分，使我们公共服务完全是支离破碎的。不要说上海和广西、贵州的差别大，就是四川本省，一个市内，学校条件的差别有可能是天壤之别。我到西昌考察，大小凉山的一所学校就建在山边上，万一有个地震或下大雨就可能掉到山底下去，已经被列入危房改造。我问为什么到现在还没有改造？当地人说国家拨款那部分拨下来了，可是当地配套的资金却一直没有。相反，西昌市里的样板学校，建了塑胶跑道、实验室、图书馆、展览馆，和当地农村学校比起来差别非常明显。
一定要把全国有一定标准的基本公共服务事权提到中央来，加大对贫困地区的转移支付。虽然不在发达地区，但是从小受到的教育应该是差不多的。就全国看，包括义务教育、公共卫生、基本社会保障在内的许多基本公共服务项目，仍存在地区间二次分配扩大一次分配差距的逆向转移问题，这是中央和地方的财权事权划分造成的，应该列为重要的财税改革内容。
按照十八届三中全会决定精神，考虑到基本公共服务均等化是针对全国而言，建议中央政府在教育、医疗、社会保障等基本功公共服务方面，担负更主要的责任。明确界定基本公共服务的范围，并随同经济社会发展的水平提高而相应调整。明确全国实施基本公共服务平等化的标准，由中央政府平衡各地基本公共服务的投入水平，并建立科学的评价指标体系。在“十三五”时期，坚决扭转地区间基本公共服务投入扩大一次分配差距的逆向转移趋势，经过5至10年的努力，力争初步达到基本公共服务主要项目全国均等化的目标。这个目标我在“十二五”期间就提出过，可能“十三五”期间还达不到，所以我说力争在“十三五”期间坚决扭转地区间基本公共服务投入扩大一次分配差距的逆向转移趋势。
明确划分各级政府提供基本公共服务的权责，保证责任归属清晰、合理。比如全国应该有统一的医疗标准。当然职工和居民有不一样的标准，但是全国应该有同样的标准。如果这个做到了，区域间的差距会有很大的变化。完善财税制度，合理调整政府间财权配置，扩大地方税收来源，并且按照基本公共服务均等化的要求，完善财政转移支付制度。
鼓励发达地区吸纳欠发达地区的人口，促其融入当地社区。现在有一亿七千多万农民工在发达地区干活，中央和地方政府应以常住人口而不是以户籍人口为基数，制定基本公共服务发展政策和发展目标。这个不用我们中国人创新，国际上有很多现成的成功经验。中央政府在财政转移支付等各项政策上，对吸纳外来人口的地区给予适当鼓励，这样才能使GPR值逐步达到合理范围。
改革阻碍区域协调发展的相关税收政策
改革阻碍区域协调发展的相关税收政策。有材料表明，这些年我们税收的不均衡大于人均GDP的不平衡。由于地区间差距，本来GDP增长已经就不均衡，税收增长比它还不均衡。为什么？有两方面的原因。
一是税收地与税源地背离造成的区域税收不合理。具体表现为，一个地方政府创造的税源所形成的税收，没有被本地政府所收缴和享有，而是被另外的地方政府收缴和享有。例如：目前全国汇总合并纳税企业180余家，北京市占90余家，其中西城区38家，约占全国20%。这38家企业的下属二级成员企业近1300家，各级成员企业多达几万家。这些分散在全国各省市的各级成员企业，却不能为所在地贡献税收，这个情况在极大扭曲了区域的经济发展的结构。国内最大的西气东输工程总部设在上海，纳税地是在上海，虽然它途径许多西部省市，当地政府为企业经营发展提供了一定的公共产品和服务，但同样不能通过行使税权获得相应的税收。一些大的企业总部，大都设在发达地区，导致落后地区、原材料产地和中央企业生产基地所在地产生巨大的税收，都被发达地区和中心城市征收了。目前，占全部税收90%的收入都不同程度地存在税收与税源地背离的问题。这样的税收政策，对区域发展产生了很大的负面影响。
国家税务总局[微博]也认为有问题，还专门出了专著，但是至今已经十多年了，问题还是没有解决。为什么呢？已经形成的利益格局非常难动，你要动这个利益格局，集中在大城市发达地区的央企和地方的关系就要重新调整。据我了解，目前一些地方做了一些改进，但总体来说没有太大的变化。我认为“十三五”时期要改革这一税收制度，使相对落后的税源地可以合理分享本地产生的税源。
税收还有一个问题，就是资源税。资源税改革长期滞后，造成资源诅咒困境。世界产石油的地方富的不得了，中国产石油的地方目前还可以，一旦枯竭了就坏了。中国资源枯竭带有很大的区域色彩，因为中西部和东北地区提供矿产、森林、电力等资源类上游产品，而东部地区主要提供高附加值的下游产品。由于计划经济的资源行政配置惯性，和资源品价值与产品价格机制的不平衡，导致中西部和东北一些资源产地的上游产品低价输入东部，而东部沿海地区的下游产品反过来高价输入中西部和东北地区。资源税负偏低并缺乏相应的合理分享机制，造成地区间的税负转移逆向运行。由于石油是国家控制，大庆产的石油都要拿到内地去炼，现在放开了一点，大庆才开始搞自己的化工产品，延长产业链等等。
近年来，资源税的改革取得了一定的进展，也速度很慢。2007年明确提出要搞资源税改革，新疆实行资源税改革后每年增加数百亿的税收收入，可见税收制度根本性的变化，对区域协调发展意义重大。在石油、煤炭等资源税由从量计增转变为从价计增以后，今年国务院规定把稀土、屋、木资源税也从从量计增转变为从价计增，并且按照不增加企业税负原则合理确定税率。我觉得，通过扩大资源税征收范围和提高税负，可以减缓中东西部税价逆向运行的局面，提高资源产品的价格。将税负转嫁到资源加工和使用环节，将有利于中西部和东北地区，把原有的资源优势转化为它的经济优势和财政优势。当然了，资源税改革还有其它的一些重要意义。
原来我们是板块式的区域合作，在板块合作的基础上应该实施板块与轴带相结合的区域发展战略。建立在四大板块基础上的区域经济政策，主要是以地理位置并考虑行政区划，对我国区域进行的一个划分。四大板块一定程度上割裂了区域之间的经济联系，形成了政策上各个区域板块的攀比。对于地域辽阔，地区间自然条件、历史基础和经济发展水平差距较大的西部地区和东北地区来说，四大板块的划分在空间尺度上仍然偏大，掩盖了部分困难省区自己内部存在的问题，各板块的内部差距仍不断扩大。
新时期要发挥横跨东中西、连接南北方的重要轴带，提升轴带对统筹区域发展的引领和带动作用。中国大陆的江河基本上是西向东，铁路是南向北，应该用这个轴带把不同区域连接起来。一个典型就是长江经济区，可以发挥长江经济区辐射带动作用，形成我国东西部为主轴，贯穿中东西部，建立自然的经济联系，把板块和轴带结合起来，“十三五”以后形成区域发展方面一个新的构架。实施行政与类型功能结合的区域发展战略。东北三省的黑龙江、吉林、辽宁就是行政区划。后来又加上内蒙古等等。
目前西方发达国家区域政策，并不以行政区划进行划分，多是按照问题导向的类型区进行划分。欧盟建立了统计三级单元目录(NUTS)，以此作为区域政策的识别标准。主要包括两个部分：经济基础较差的待开发和欠发达地区(人均GDP低于欧盟平均水平75%)，产业结构升级转换导致失业增加，福利水平下降并造成恶性循环的地区。
在行政区域划分的基础上，探索按照国土空间海法评价和问题导向，划分区域援助政策范围。缩小我国区域政策的施行范围，将区域政策下移一级到地级市和县的层面。通过一系列的指标，分辨需要中央政府援助的贫困地区、老工业基地、资源枯竭城市、粮食主产区、边境地区、少数民族地区、革命老区，以及需要指导加快发展的大都市区、改革试验区等。制定有针对性的区域政策。加大对特殊类型区域的支持力度，建立全国统一的国家区域援助政策体系。
实施国内区域与国际区域衔接的区域发展战略。20世纪90年代以来，经济全球化和区域经济集团化成为世界经济发展的两大趋势。区域经济一体化已成为许多国家应对全球化、融入世界经济的重要策略和手段。目前，我国参与的具有实质内容的国际区域合作和次区域合作有：亚太经和组织、上海合作组织、中国-东盟自由贸易区、曼谷协定、澜沧江-湄公河国际次区域合作、中国与中亚次区域合作、图们江次区域合作等。进一步加强国际区域、次区域合作，以一带一路促进国内各区域发展恰逢其时，通过对外开放促改革、促合作、促发展，是未来国内促进区域发展的新趋势。
国际区域合作与国内区域协调发展有着巨大的差别。以一带一路为例，不仅要处理好国家与国家之间的经济合作关系，力促双赢共赢，还要综合考虑地缘、宗教以及合作国家内部政治稳定性和国际恐怖意义等因素，历史遗留的领土或领海争议也是难以回避的问题。同时也应看到，谨慎并积极地实施一带一路战略，符合当前国际国内大形势，相关问题处理得当，我们就能够趋利避害，开创国际区域与国内区域有机结合的区域发展新途径。
建议以一带一路建设为依托，支持西南地区通过珠江、西江经济带，充分利用中国-东盟合作平台，深化珠三角与北部湾地区的合作，将广东、广西打造成我国面向东南亚合作的核心区，将云南、四川大枣成面向南亚开放的桥头堡。支持西北地区加强与中亚国家合作，建设新疆丝绸之路核心区，将西北地区的发展以向西开放紧密结合起来。支持东北地区加强中蒙、中日韩和中朝合作，把黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古打造成面向东北亚的重要枢纽。通过这样的国际合作、区域合作，使国内区域和国外的区域更加开放，双方互通、互赢，更加开拓视野。
这是一带一路的战略示意图，涉及65个国家，44亿人口。这65个国家国内生产总值超过20万亿美元，国家人口生产总之占全球38%、62%、29%。主要内容：推进基础设施互联互通，深化与沿线国家经贸合作、密切科技人文交流、积极推进海洋经济合作。
归纳一下今天讲的，以区域间基本公共服务均等化为主要目标，以构建全国统一的社会主义市场经济为基本准则，合理界定中央与地方的事权财权关系，深化阻碍区域协调发展的相关税收体制改革。在充分发挥四大板块各自优势的基础之上，开阔板块与轴带有机结合，行政区与功能区类型区结合，国内区域与国际区域结合，把一带一路，长江经济带和京津冀协同发展作为区域协调发展的三大新支撑带，将大大的促进中国区域发展战略，形成中国区域发展的全新格局。
谢谢大家。
