“今年我们打算在全县推广按户划片耕种。”湖北省荆门市沙洋县副县长杨宏银告诉《财经国家周刊》记者。
杨宏银的自信，来源于2014年小范围试点的成功和“理论自觉”。他深信，通过承包地的承包经营权在村组内部流动，最大限度地实现家庭承包经营层面上的规模经济，可在一定程度上解决现代农业生产面临的困境，化解承包经营土地“分散化、碎片化”的弊端。
尽管过去的试点经验，已经得到省市相关领导的认可，也颇受基层欢迎，但具体推进并非易事。对于今年的全县推广，杨宏银谨慎乐观：“首先要让按户划片耕种的理念深入人心。”
村组内部流转
杨宏银最津津乐道的模式，是承包地经营权流转，由沙洋县鄂冢村率先探索成功。
鄂冢村有6个村民小组，农户247户，耕地2101.9亩，田块数3040块。如同全国其他农村一样，在一轮承包时，该村按土地肥力、水源和自然条件等分等级、农户抓阄的方式承包到户，田块分散。比如，村民赵先军承包耕地20.4亩，有32块。
这种田块分散耕地细碎化的情况，是第一轮承包时公平分地的必然结果，并非鄂冢村独有。随着城镇化进程加快和现代农业的发展，承包地“分散化、碎片化”的弊端凸显：一是使农业用工需求刚性增强，不适应农村青壮年劳动力减少的客观实际；二是不利于农业机械化程度的提高，制约了现代农业的发展；三是阻碍了农户改善农地的小型基本建设投入；四是增加了农业生产成本，降低了经济效益；五是阻碍农地向新型农业经济主体的流转。
寻找一种既不改变土地集体所有权和家庭经营权，又能化解矛盾并保持农村和谐稳定的土地承包方式，迫在眉睫。华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰认为，耕地细碎化问题能极大地影响农民生产积极性和农业生产能力。“若将本次土地确权的工作能量转入到组织村社集体农民进行换地并块活动，解决耕地细碎化的问题，则是功莫大焉。”
2014年湖北省全面启动土地确权颁证试点工作，荆门市沙洋县官垱镇鄂冢村是试点之一。沙洋县决定，在落实全省统一部署的农村土地确权登记颁证试点工作，完成确权、颁证等规定动作的基础上，将土地确权颁证工作与按户划片耕种结合起来，力求探索出化解土地“分散化、碎片化”这一难题的解决办法。据此，原则上要求试点村将每户土地划归为一片，最多不能超过两片，但县里并没有出台具体方案。
如同所有受累于耕地分散化、细碎化的地方一样，鄂冢村村民也有强烈的按户划片耕种的“近期意愿”，但因为该村未来或将与县城连成一片，存在土地征收补偿的“远期利益”预期。为化解此间矛盾，该村在村委会的组织下，经全体村民协商，采取农户间流转土地经营权、保留原承包权的办法。
具体而言，鄂冢村以小组为单位，绘制承包田分布图，标出每户土地位置、面积等，便于农户根据分布图确定土地流转对象，通过一次或多次流转经营权实现按户连片耕种，近三分之二的承包地可通过一次流转实现连片耕种，经过2到3次流转基本可实现全部或大部连片耕种。
流转土地面积有差异时，经双方协商，支付差额土地流转费或无偿使用。据调查，如农户间流转土地面积和肥力相差不大，考虑到土地“分散化、碎片化”的不便，农户愿放弃微小面积土地经营权和忽略肥力的些微差异换取按户连片耕种。根据商定的流转方案，画出按户连片耕种后农户土地分布图，张榜公示，如无异议，再按照此图签署土地流转协议，归档成册。
杨宏银没想到的是，经此一役，鄂冢村完成按户连片耕种面积1989亩，完成率94.71%，而他原先设想的是能够完成70%就很不错了。事实上，困扰鄂冢村多年的种植时间长、成本高、抗旱差和设施共用等难题也迎刃而解。
被迫“划片承包”
沙洋县通过承包地的承包权和经营权的村组内部流动，最大限度地实现家庭承包经营层面上的规模经济，可在一定程度上解决农业生产面临的困境。
土地流转的传统目标取向是规模经营前提下的适度集中连片，鄂冢村在坚持“增人不增地，减人不减地”等要求下，充分尊重农民意愿和利益，创造性地赋予土地流转新的目标取向——分散经营前提下的按户划片耕种，农户与农户之间保留原土地承包权，流转土地经营权，形成了耕种土地连片且不插花，成功化解了既有矛盾，调动了广大农民的积极性。
对于打算流转土地的那部分农民来说，“分散化、碎片化”的承包地也难以找到承接主体，即使找到承接主体，土地流转价格也较低，农民的土地权益收入没有充分体现。划片耕种则提高了土地附加值。据沙洋县农村经营管理局有关土地流转价格统计，分散的土地流转价格在300？400元/亩，连片的土地流转价格在700元/亩以上，极大提高了农民流转土地的积极性，增加了农民土地流转收益。
杨宏银认为，沙洋县作为农业大县，发展现代农业，必须实现土地规模经营和分散经营“双规并行”。一方面，土地规模经营虽然能够带来显著效益，但也因为规模经营的农地面积大关联农户多而存在风险，一旦经营主体失败无法支付土地流转费用，将会形成社会问题进而绑架政府；另一方面，生产力发展是一个缓慢而逐步提升的过程，分散经营和规模经营将长期并存。
“要全面实现农业现代化，难点在于如何使分散经营符合现代农业发展要求。”杨宏银在接受《财经国家周刊》采访时认为，该县的试点证明，将按户划片耕种作为土地确权颁证工作的重要内容是切实可行的，他说：“鄂冢村在全省开了先河，具有可复制性，具有重要的参考和推广价值。”
复制推广之困
除了杨宏银所推崇的鄂冢村模式，即农户间流转土地经营权、保留原承包权之外，沙洋县2014年的按户划片耕种土地还尝试了其他两种办法，分别由马良镇童沙村和拾桥镇马新村自行探索，最终达到按户划片耕种目的。
其中，童沙村采取重分承包地的模式，即根据尊重村民意愿原则，在村委会的主导下，采取依据家庭人口数量重新分配土地的办法，平稳完成了737户连片耕种，面积为4817亩，连片面积占99.21%。马新村则采取承包地承包权互换与经营权流转并用的形式，即以经营权内部流转为主，流转的途径是相关农户直接协商，交换承包地经营权；少量农户自主协商，互换承包权，再以确权颁证的方式固定下来，完成按户连片耕种面积6095亩，完成率为96.04%。
经过一年试点探索，杨宏银及其同事们发现，三个试点各有利弊。其中，童沙村采取依据家庭人口数量重新分配土地的办法最彻底，将承包权调整、承包地颁证和经营权调整一并实施，实现了承包地内部的永久流转，保证了流转土地的长期稳定经营，也为以后土地向新型农业经营主体集中创造了良好的条件。但这种流转方式有违反《农村土地承包法》等相关法律政策之嫌，且工作难度极大，操作不慎易激化矛盾，在国家没有出台新的政策前大范围推广存在风险。
童沙村之所以能够成功采取此种办法，主要依赖于比较强势的村干部，而且该村刚刚进行过土地整理，土地差异不大，为划片承包创造了有利条件。但大多数乡村干部并不愿意违反政策调整土地使其成片，在既有强化个体农户物权保护特征的制度安排下，农民自己也难以组织起来完成现实所需的划片承包。
马新村所采取的承包地承包权互换与经营权流转并用的形式，其主要特征是农户相互协商为主，村委会主要起引导、协调和服务作用，工作量较少，又兼顾了不同农户的意愿，包容性较强。但因承包权发生变化，改变了原有利益格局，影响了土地位置优势较明显的农户利益，为以后涉及土地征收补偿时的利益纠纷埋下隐患，容易使新老承包人产生矛盾，也有其局限性。
马新村能够成功，是因为该村水利条件一直较好，2005年全村80%的土地经过整理使得小块并成大块，土地整理之后基础设施也做好了，农户之间自发的地块调换一直在进行，因此这次通过互换来划片耕种的农户只占少数，政府也只是加速了农户互换以达到连片耕种的目的。
相对而言，鄂冢村采取农户间流转土地经营权、保留原承包权的办法，既不违背政策也不影响各方利益，做法最符合土地按户划片耕种试点的目的，即寻找一种既不违背相关政策又能化解既有矛盾并保持农村和谐稳定、同时可以大范围推广的办法。杨宏银认为：“鄂冢村的按户划片耕种经验最具示范意义，对全面推广按户划片耕种具有深刻的启示意义。”
鄂冢村按户划片耕种过程中，政府通过“一事一议”财政奖补项目，资助该村修路修渠等基础设施建设满足村民的要求，是其成功的一个重要前提。需要面对的一个问题是，流转土地是否能够延续到2028年，如何能够保证流转协议的稳定性？
（本文感谢华中科技大学夏柱智博士的协助）
