同治七年（1868年），湘军和淮军合力镇压了捻军，绵延十几年的战火终于平息。然而，曾国藩和李鸿章顾不上庆功，便又为另一件棘手的事伤透了脑筋。这件事，就是报销军费。
按照朝廷的规矩，报销军费需要户部审核，皇帝签批。不过，如果户部认为，申请报销的账目不符合规定，就有权拒绝报销，退回重审。套用一句俗语，就是“说你行，你就行，不行也行；说不行，就不行，行也不行”。
军费不同于一般经费，它关系到军队能否吃饱饭，枪支弹药能否管够。钱不到位，军队就有可能撂挑子，甚至一哄而散，仗就没法打了。于是每次报销，曾国藩和李鸿章都要准备一笔专款，到中央各衙门四处打点，确保报销顺利，这笔专款就叫“部费”。而这笔专款的主要去向，并非户部尚书、侍郎这样的高官，而是不起眼的小人物——书吏。这又是为什么呢？
“部费”由来
什么是“部费”？嘉庆皇帝在一份谕旨里概括得最全：
“外省各官，遇有提升、调补、议叙、议处、报销各项并刑名案件，每向部中书吏贿嘱。书吏乘机舞弊，设法撞骗，是其常技。至运京饷、铜、颜料各项解员，尤受其累。自投文以至批回，稍不满欲，多方勒掯，任意需索，动至累百盈千，名曰部费。”
虽说中央部院里拍板决策的是尚书、侍郎，但书吏是具体办事的人。在高度集权的体制下，信息和资源占有严重不对称。相对于那些热衷“跑部”的各路官员和商人，书吏显然拥有绝对优势的话语权。倘若他们从中舞弊、坑蒙拐骗，甚至故意使坏，其他人真没辙，而且连尚书、侍郎都能被蒙蔽了。为了说上话，办成事，免不了要给书吏递“红包”。
本来可以按照正常途径办成的事，非要靠递送红包才能搞定，这当然是“陋规”。因此，早在清朝初年，朝廷就把它取缔了。可是，“部费”非但没有消失，反而以各种形式继续存在于中央各个衙门，尤以户部为甚。
户部掌管国家财政经济，是朝廷的财神爷，收取的部费也就最多。每当各省解款进京，核销赋税钱粮和军费开支，都少不了向户部的书吏“孝敬”银两。那么，到底要准备多少“部费”呢？这要因事而定。如果是完纳钱粮，毕竟是给户部解送税银，就相对便宜点，每核销1000两银子，也就准备100多两“部费”即可。如果是核销军费，那就是要户部出银子，就相对贵些。要拿出核销军费的20%作为“部费”。乾隆年间，福康安率军远征西藏，平定廓尔喀叛乱，核销军费数千万两，户部竟然从中收受了200万两“部费”。仅从这一件专案里，户部的书吏们就发了大财。
户部如此贪婪，其他部院也不甘示弱，纷纷亮出“核心竞争力”，以权谋私，大搞权钱交易。
工部管着全国大型工程的建设经费，“遇大兴作，书吏辄大获利”。乾隆后期到嘉庆道光年间，每年兴修防洪工程的费用多达数百万两，成了书吏们勒索“部费”的主要财源。
吏部和兵部没有财权，但“文武补官，必请命于部”。 书吏根据官职肥瘦确定索要的“部费”额度。咸丰年间的吏部侍郎段光清，早年当知县时，由于不懂得“部费”的潜规则，虽然上级批准将他升为同知，但委任状愣是被吏部的书吏扣了下来，拖了很久。
刑部、吏部既没经费审批权，也没人事任免权，看似冷衙门。不过，只要大案迭出，刑部就有了暗箱操作的机会，送了“部费”，就能大事化小，从轻发落；没送“部费”，一切从严从快，绝不宽纵。只要一有国家级的仪式性活动，比如大婚、会试、庆典、国丧之类，礼部就会四处忙活，想从中谋个差使的人也会主动上门，孝敬“部费”。只不过，额度比户部、工部要小得多。
中央部院的“部费”，几乎到了无“部”不“费”，无事不“费”的状态。这些“部费”每年能有多少呢？根据晚清学者冯桂芬在《校邠庐抗议》里的说法，仅户部、工部、吏部和兵部，每年的“部费”就多达千万两之巨，相当于朝廷全年财政收入的四分之一。
体制之困
按照清朝的律法，收取“部费”不算贪污，顶多定性为“陋规”，也就是灰色收入。它的出现，当然是吏治腐败的产物，但又无法完全归咎于吏治。在很大程度上，是由清代中央集权的政治经济体制的四个特征决定的。
第一个特征，朝大野小。咸丰以前，朝廷的财政收入和支出，是中央地方共灶吃饭，没有分开。地方奉旨收税，然后解送京城，由户部统一调拨和监督。财权集中，为的是巩固君主专制，防止地方尾大不掉，形成割据和山头。然而，地方财权小而事务多，为了办事，就不得不经常“跑部”，跟部院处理好关系。于是，大量的“驻京办”应运而生，总督、巡抚派自己的亲信家人常驻京城，奉送“部费”成了家常便饭。
第二个特征，有权无薪。清代衙门里的书吏分成三类：一是“正役”，就是有正式编制，任期5年，届满辞退。二是“帮役”，就是编外帮忙的书吏，一般是行政主官自掏腰包雇来当帮手的。“白役”更绝，只挂名，不上班。不管怎么样，朝廷都不给开薪水。书吏们当然不愿意白忙活，只好另辟蹊径，把手中的权力和资源变现，勒索上门相求的地方官，从而换取维持生计和改善生活的银两。况且，很多部院的书吏严重超编，部院为了养活这批人，只好对“部费”睁一只眼，闭一只眼。
第三个特征，有才无职。清代的科举考试，考的是四书五经，跟部院里的具体业务工作相去甚远。录用的官员大多是政务官，缺乏类似算账、断案的专业训练和能力。况且他们干几年就调走了，不会久居一职。而书吏长期在同一衙门、同一岗位效力，“一切案牍，皆书吏主之”。在办事过程中，书吏的事权越来越大，对具体情况的了解也更清晰。这也使他们既能通过各种渠道收取“部费”，又能蒙蔽行政主官。
第四个特征，官穷志短。清代官员不仅俸禄超低，而且百年不变。七品官年俸45两银子，相当于今天1万元左右。这点收入根本无法满足官员的体面生活和交际需要。因此，“部费”并非书吏的独享专利，许多部院里的京官，也不得不放下儒家伦理道德的架子，转而跟书吏勾结分肥，增加收入，补贴生活。
体制如此，类似曾国藩、李鸿章这样的牛人也难以逃脱。几乎每次报销军费，这两位封疆大吏都要饱受户部折腾。虽然位极人臣，对户部的做法无可奈何，只好也做出托关系、找门路的事来。
李鸿章得到的“部费”开价，是书吏要拿走1.3%的回扣。这次报销的军费多达3000万两，折算下来，“部费”得40万两，相当于今天的8000万元。这位书吏没费多大事，就让自己成了富翁。
曾国藩得到的开价，是8万两银子。虽说这是经办书吏“几经让步”作出的“跳楼价”，但曾国藩发愁的是，即便是这笔银子，筹措起来也很麻烦。毕竟，这8万两不能通过正式的财务程序划走，那怎么办呢？苦思冥想之后，他想出了一个万全之策：奏请朝廷对军费报销免于审计。慈禧太后出于对他们平定太平天国和捻军的战功，就同意了。有了“免审计”的圣旨，曾国藩终于可以在军费里左右腾挪，总算把书吏索要的8万两银子凑齐了。
在“部费”面前，这两位清末“牛人”的“牛脾气”顿时消散，留下的，只是一张张白花花的银票。
穷官富吏的代价
《谏书稀庵笔记》里讲述了这样一段故事：京城有个叫红玉的歌妓，长相甜美，嗓音圆润，名噪一时。工部的官员们常来红玉家喝酒聚会，轮番表露出爱慕之情，还害上了相思病，但谁也花不起高额的赎身钱。不久，妓院里传来了有人豪掷两千两银子，替红玉赎身，纳为小妾的消息。究竟是谁如此阔绰？大家都很好奇。
这位大款名叫王维寅，他的真实身份，只是工部的一名书吏。
曾担任户部江南司资郎的晚清文学巨匠李慈铭，在《越缦堂日记补》里记载了这样几组数据：书吏约请的家庭教师，月薪10两；王公大臣约请的家庭教师，月薪四五两。看着地位远低于自己的书吏们过着锦衣玉食的生活，靠借债补贴家用的他，气不打一处来。他一直在琢磨：这么多“部费”都是从哪儿来的？
答案当然是摊派。省级衙门向下属部门摊派，层层分解工作，落实责任，最后砸在了州县官的头上。而这些州县官根本不会自掏腰包，而是把这些银子通过加收“火耗”的形式，征收非税收入。
对于屡革不掉的“部费”，雍正帝曾采取了一些改革措施。
一是设立会考府，与六部平行，直接对皇帝负责，主掌审计。如果部院有审计不过关，需要驳回返工的事项，必须先送会考府审查。这样做，貌似消除了户部、工部等书吏利用封驳权、搁置权来要挟地方官馈送“部费”的机会，但对于真正来办事的地方督抚和州县官来说，恐怕除了要孝敬户部、工部外，还要再准备一份“部费”馈赠会考府。因此，这个以稽核为主要职责的部门，逐渐变得跟其他部院毫无二致，权威大大下降。
二是提高官员合法收入。朝廷实行的“耗羡归公”和“养廉银”制度，使地方官的合法收入大幅度增加，养廉银的额度相当于年俸的几十倍。中央部院没有“耗羡”，当然也就没了养廉银的财源。于是，朝廷通过推行恩俸制和双俸制，适当提高京官的薪酬待遇，让他们远离“部费”。然而，收受“部费”的主力——书吏，在这场改革中被忽略了，他们继续过着靠灰色收入度日的生活。
三是抓一批典型。雍正五年（1727年），朝廷传旨将收受部费的户部书吏孔昭处斩，并且将收受部费、“舞文弄法”的行为视为非法。乾隆五年（1740年），朝廷要求各部院衙门，“有辄敢指称部费、招摇撞骗、干犯国宪、非寻常犯赃可比者，发觉审实，即行处斩。为从知情、朋分银两之人，照例发往云贵、两广烟瘴少轻地方，严行管束”。虽然有法可依，但治理“部费”只靠抓典型，显然不是治本之策。
即便如雍正这般勤政，消除“部费”的改革措施也无一奏效。朝廷需要书吏来维持国家机器运转，但却没有为这些人准备哪怕一分钱皇粮。书吏们既没有薪水，也没有升迁的期待，无论是事业，还是爱情，都不理想。因此，他们唯一的念想，就是通过在部院的办事程序上设置路障，收取“买路钱”。这样的灰色地带和潜规则依旧延续，直至清朝灭亡。
（作者为中国人民大学清史研究所博士，现供职于国务院台湾事务办公室）
