文/《财经国家周刊》记者 刘琳 12月08日

　　中央与地方财政的税收结构优化将取得突破性进展。

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　　在未来重构地方税体系中，除税种体系的改革外，下放地方税权将成为重要目标。《财经国家周刊》记者从接近财政部的人士处获悉，改革将赋予地方政府在约定范围内改变税基和税率的权力，尤其是对具有地方特色的税源开征新税种的权利。

　　在此基础上，"费改税"和非税改革将陆续推进，如社保费改为社保税，取消公共服务类收费等。这也意味着，在下一步财税改革中，中央与地方财政的税收结构优化将取得突破性进展。

　　缺失的地方税权

　　1994年分税制初步建立了中国地方税体系的基本框架，但这一框架并没有形成真正意义上的地方税体系。从税权的角度看，税的立法权高度集中，地方税权流于形式。

　　"可以说我国只有体制意义上的地方税，没有法律意义上的地方税。"河北省财政厅"重构地方税体系"课题组相关人士认为。该课题为财政部部长楼继伟2013年布置的六大课题之一。

　　地方税权的缺失，首先体现在立法权高度集中于中央，地方立法权则比较弱。

　　"在我们提交给部里的报告中，梳理了改革开放之后省一级政府四个方面的税收立法权，可以发现，这些税收立法权覆盖的内容比较有限，在实际操作中还会打折扣。"

　　一是极少数税种的开征停征权。如屠宰税、筵席税的税法制定权。然而这两项税种分别在2006年、2008年取消，其他税种的开征、停征权都在中央一级。

　　二是少数税种的实施细则制定权。在理论上地方政府拥有房产税、车船税、城市维护建设税、城镇土地使用税的实施细则制定权。但在实际中，这些税种的税目、税率等方面的调整变动及税法的解释权，仍然归属中央部门。

　　三是一些税种的税额税率调整权。如对营业税种的娱乐业税率，在中央规定的幅度内，省级政府有税率税额的确定权。但实际上，部分娱乐业的营业税税率曾一度被国家限定为20%。

　　四是部分税种的收入减免权。在民族自治地区之外，对其余大多数省份而言，"部分税种"仅包括个人所得税、资源税、契税、车船税等少量的税种，而且减免权的实施还有严格的"硬约束"，例如只有针对残疾、孤老、烈属和严重自然灾害造成重大损失的情况时，省级政府才有权减征个税。

　　在河北省财政厅的报告中，税权配置缺乏立法支持、地方税权稳定性差是地方税权缺失的另一体现。

　　该报告指出，中国政府间税权配置缺乏明确的法律规定，立法效力层次较低，中央可以根据形势需要，随意调整中央和地方财政分配关系，使地方税权缺乏稳定。

　　"比如在过去多年里，我们曾经调整过十次证券交易印花税的税率和收入分享比例，调整过四次出口退税负担机制。"上述课题组人士说，这些措施作为宏观调控的一种举措，虽然在一定程度上起到了稳定和促进经济发展的作用，但却严重影响了税权划分的稳定性和严肃性，伤害了地方财政的利益。

　　优化税权三步走

　　《财经国家周刊》记者了解到，税权在中央财政和地方财政之间的优化配置，将分三步进行。

　　在改革初期，财政体系将着力清理地方隐性税权，这是探索税权下放的基础。《财经国家周刊》记者了解到，财政部计划在"十二五"期间也就是2015年前，完成清理各地不合法不合规的隐性税权，例如一些地方政府自主制定、临时出台的"四免四减"等税收违规减免，以及一些地方政府将企业所得税的地方留成部分"先征后返"，违规搞区域税收优惠等。

　　改革中期即"十三五"时期，财政部计划将推进税权改革，扩大省级政府立法权限。对各地普遍开征、作用范围仅限于地方的税种，如契税、印花税、城建税、房地产税等，由中央统一立法，省级政府或人大确定实施细则和征管办法，重点赋予省级政府改变税目、调整税率的适当权限。

　　改革远期也就是2020年后，财政部将赋予省级完整的税政权限，完成税权改革，并在税权合理划分的基础上，制定《税收基本法》或《地方税通则》，用法律形式将中央和地方在地方税上的权限规范下来。

　　"未来，我们规划的一个更加完善的税权体系，应是符合中国国情的集权、分权兼顾型的税收模式。"接近财政部的相关人士说。

　　这一模式包括三个层面。一是中央独权型，也就是对全国统一开征、税基流动性较大、与稳定国民经济、调整收入分配有关的税种，如零售税、社保税、环保税、资源税等，由中央统一立法和解释。

　　二是中央主权型，主要是针对那些在全国各地都征收、但对全国统一市场没有太大影响的税种，如契税、印花税、城建税、房地产税等，由中央统一立法，地方政府则有权力制定实施细则和征管办法。各地还可以根据当地特点，自定税目、税率，对高能耗、高污染产品征收高税率。

　　三是地方主权型，也就是对那些具有地方特色的税源，赋予省级政府完整的立法权和征管权，但需要报中央及全国人大备案并接受监督。例如对省级区域内具有税收特征的收费或基金改成地方税种，以及对省级区域内特有的大宗产物开征地方特产税，如山西的煤炭、湖北的磷矿、云南和贵州的烟叶，省级政府都拥有完整的立法权和征管权。

　　针对赋予省级政府开征地方税的一定权力，财政部部长楼继伟曾指出必须满足两个条件，一是不得对生产和流通环节课税；二是不得实行地域歧视政策。在河北省财政厅的课题中，地方主权型的条件将扩展为六条，除上述两条外，还包括：不挤占中央税源、不影响宏观调控；充分考虑企业和个人的税收负担能力；地方的税收立法权只限于省一级；地方财政部门需具备特定的监督检查权限。

　　"非税"改革

　　中山大学岭南学院财政税务系教授林江对《财经国家周刊》记者表示，地方财政税权和税收缺失并非地方财政的全貌，"很多地方都设立名目繁多的费和基金，征收依据随意"。

　　在楼继伟布置的6大课题中，黑龙江省财政厅负责的课题为"健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制问题研究"，非税改革是其中一个子命题。

　　"非税不应成为地方财权的主体。"黑龙江财政科学研究所一位人士对记者表示。如果诸多非税项目游离于改革之外大行其道，或非税收入仍缺乏规范管理，那么税权的调整很难谈及"优化"。因此，分流归位、规范取消，清理地方政府在税费征减权力上的灰色空间，成为优化税权划分的题中应有之义。

　　在黑龙江的方案中，非税改革首先要实行"费改税"。例如，将教育附加、地方教育附加、教育基金合并改为统一征收"教育税"，这一税种需要在"营改增"全部完成后，重新确定税基和税率，因此拟在"十三五"时期形成。

　　其他的"费改税"还包括将分散在多个部门的社会保障基金改为统一征收"社会保障税",分设养老、医疗和失业三个税目；将环保类的收费，如废水、废气、废渣、噪声的排污费以及污水处理费改为统一征收"环境保护税"；将有关资源类的收费，如矿产资源补偿费、育林基金、新型墙体材料专项基金等并入资源税；将地方用于市政建设的收费、基金、附加和城市基础设施配套费等，列入城市维护建设税。

　　"城乡维护建设税和环保税的征收办法目前已形成草案，应尽快在本轮税改的初期开征。"河北省财政厅人士表示。

　　此外，非税改革还将取消基本公共服务等方面的收费，例如消防、卫生防疫等强制检验检测的收费，医疗保险IC卡、身份证等普通证照的工本费等，都属于取消之列。

　　规范土地出让收入管理也是非税改革的一部分，黑龙江省财政科学研究所人士说，具体措施包括将土地出让收入纳入公共预算管理、细化土地出让收支预算编制等。