梁发芾

　　 近日有两条有关彩票的新闻甚是引人关注。中国福利彩票发行管理中心的黄山培训基地黄山福泰·VISTA庄园，其内部装饰奢华程度惊人，人们怀疑此培训基地是挪用了彩票公益金所建。另一消息是，11月中旬，审计署18个特派办全体出动，对全国共计18个省开展彩票资金审计工作。

　　 据财政部公布的数据，我国福利彩票和体育彩票累计销量已分别达到1万多亿元和7354亿元。按照《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》规定，彩票发行资金中，返奖比例不得低于50%，发行费用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。也就是说，这1.7万亿元彩票资金中，应该有超过6000亿元的公益金。但是，这笔巨款是否按规定上缴国库？这笔巨款是怎么花掉的？花在什么地方？是否用于社会公益事业？有什么效益？目前基本上是一笔糊涂账。而从有关报道可以看出，截留挪用公益金，违法使用公益金，将公益金用于管理部门奖金津贴等现象十分严重。彩票公益金实际上已经沦为管理者的私房钱，小金库。对福利彩票和体育彩票进行审计，查处不法行为，规范彩票发行和管理，是非常必要的。

　　 发行彩票是一种特殊的筹集资金的方式，其运作机理是利用人们追逐财富且相信可以侥幸致富的心理募集钱财。这种以侥幸心理追逐财富的方式，说白了就是赌博。彩票本质上就是一种赌博，因此往往不为社会主流价值观所认可，其存在一直在道德上有争议。正因为这个原因，虽然清末上海等地因受外国彩票影响，彩票业一度繁荣兴盛，但在清末新政时期仍然被取缔；1949年后，长期禁止彩票经营，直到1987年才正式成立机构发行彩票，为福利和体育事业筹集资金。在西方国家，虽然彩票的历史也比较久远，但在不少国家也一直无法得到完全合法地位，如法国，瑞典等国直到上世纪中期才逐渐将彩票合法化。

　　 在将带有浓郁赌博色彩的彩票合法化，关键之处是要利用这种方式，为社会公益事业筹集资金，用服务公益的大善，消弭赌博的小恶。在彩票的历史上，彩票经营的合法存在，都是要为社会公益事业筹集资金，而不是为私人赚钱，这是一条规律。中国最早的彩票，也是遵循这样的逻辑和路径。在晚清时期，西班牙在菲律宾发行的吕宋彩票，在上海租界发行，上海人对此并不陌生，当1898年苏北发生水灾，上海官场即请求仿照吕宋彩票，发行助赈彩票，得到清朝南洋大臣的同意，试行一段时间后也得到总理衙门和户部的批准。官督商办的“江南义赈彩票”，是中国历史上第一次举办的彩票。其后各种名目的彩票在迅速举办，都无不以慈善或义赈为旗号。虽然满清政府往往头脑冬烘，但在赈灾需要急如星火，而朝廷又束手无策的情况下，还是允许开办彩票以筹资。晚清各类助赈或慈善彩票对救灾或慈善的帮助并不很大，但这无疑是一种新的取得财政收入的方法，探索的意义是巨大的。

　　 彩票在清朝合法化以后，很快却沦为官府、官员和奸商敛财的工具。一些封疆大吏甚至视彩票发行为禁脔，不但拒绝他人染指，而且不择手段，强行摊派彩票，将触角伸向贫瘠的农村。而官府从彩票发行中所取得的收入如何使用，完全是黑箱操作。彩票发行不但达不到服务社会公益的目的，而且本身固有的不道德一面也突显出来。在当时的社会舆论中，将彩票和吸食鸦片相提并论，成为有伤风化的代名词，禁绝彩票一度成为清末新政时期很强烈的呼声。此时江苏咨议局即作出了禁绝彩票的决定，直隶总督袁世凯也厉行取缔彩票。在舆论压力下，1911年《大清暂行新刑律》专设“赌博彩票之罪”，对发行彩票者处以一年以上三年以下的刑罚，并处罚金，褫夺公民权，对购买彩票者也要处以100元以下罚金。

　　 清末如此严禁彩票发行，自然是矫枉过正。彩票是把双刃剑，运用得法，管理得当，确实能够给社会公益事业带来好处，被认为是“微笑的税收”。但如果管理不得法，很容易成为管理者中饱的机会。所以，关键的问题是如何规范管理而不是因噎废食。

　　 目前中国彩票遇到的问题， 其实仍然是100年前的老问题。彩票虽然由国家特许发行，由政府成立机构管理发行和管理事宜，发行机构和发行范围，发行程序都有严格规定，但是，彩票发行筹得的资金的管理和使用毫无公开透明可言，也根本谈不上监督问责，彩票发行管理部门近水楼台先得月，往往将公益金当成自家私房钱，任意挥霍，而地方政府也往往利用管理之便，挪用公益金，使公益金并不能用于中国福利彩票发行管理中心在《彩票资金的分配比例和发行费用的管理使用规定》所承诺的特定地方。

　　 彩票公益金问题的核心是公开透明，可见度是可监督的前提。应该将彩票公益金收入和支出列入政府性基金预算，接受人大的审议，并向社会公开所有信息，接受社会监督。审计机构要定期对彩票发行管理进行审计，并将审计结果向社会公开，将处理的结果也向社会公开。对严重违规违纪的要启动问责程序，追究党纪政纪和法律责任。