张延龙

　　关于西安申报自贸区的乐观消息不断传出，刺激人们的眼球。刚刚过去的9月，多位陕西省、西安市官员通过不同渠道、途径向外界传递了西安申报自贸区的最新信息，包括申报的进展、规划的范围等。

　　10月初，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在西安主持召开推进“一带一路”建设工作座谈会，并实地考察了西咸新区空港新城、西安国际港务区以及当地的三星[微博]项目，这项举动，被当地许多官员进一步乐观理解为，他所考察的范围，可能就是未来西安自贸区所涵盖的主要范围。

　　多重迹象显示，西安自贸区事实上已经启动了自贸区的申报工作，并由陕西省、西安市分头编制相应规划。然而在学者看来，在一片乐观情绪中，陕西省关于自贸区核心范围的分歧背后，体现的是地方官员对自贸区内涵理解的缺失。

　　加快赶上

　　西安申报自贸区的动议是随着丝绸之路经济带的提出而展开的。去年9月，国家主席习近平出访中亚时倡议共建丝绸之路经济带，在这之后，围绕丝绸之路经济带进行战略规划成为西安重点考虑的问题。

　　去年12月10日，陕西省委常委、西安市委书记魏民洲在《人民日报》发表署名文章称，要以位于国际港务区的西安综合保税区为基础，积极申报“丝绸之路经济带”西安自由贸易试验区。

　　不愿具名的西安市官员说，在这之前已经有不少城市申报自贸区，在很长时间里西安都处于观望状态，因为相比其他一些地方，特别是天津、广东等地，西安在战略区位、经济总量、外向度上并没有优势。

　　然而丝绸之路经济带概念提出后，当地开始迅速调整思路，围绕这一概念开展许多新工作。今年2月12日，陕西省政府常务会议上明确提出，要进一步解放思想，敢为人先，创新平台，对标上海自由贸易试验区、东盟自由贸易区，整合保税区、出口加工区等资源，先行先试，建成内陆改革开放新高地，树立西部地区大开放、大发展的新标杆。

　　一个月后的全国两会上，西安市长董军呼吁，建议国家设立丝绸之路经济带西安自由贸易试验区，为构建开放型经济新格局、打造中国经济升级版提供更有力的支撑。

　　董军当时说，“建设西安丝绸之路经济带自由贸易试验区，可以进一步提升西安在丝绸之路经济带建设中的辐射、带动、服务、支撑作用，使之成为联通欧亚、承东启西的枢纽，进而达到以点连线、以线带面的效应，实现丝绸之路经济带涉及的8个城市群之间，以及丝绸之路经济带与长江经济带、沿海经济带之间的互融互通、协同发展。”

　　从观望到一系列紧迫表态，背后是西安在城市竞争中面临的巨大压力。在当地许多人看来，丝绸之路经济带已经成为国家的重要战略，而西安虽然在历史上、在地理上都是丝绸之路的起点，但从对中亚、欧洲的产业合作、交流上看，已经落后于成都等一些城市。

　　例如在进出口贸易量上，西安已远远落后于成都。数据显示，2013年成都实现进出口总额506亿美元，其中出口总额318.8亿美元，进口总额187.2亿美元。而西安2013全市进出口总额179.82亿美元，其中，出口总额84.76亿美元；进口总额95.06亿美元。

　　一个典型的竞争来自“蓉欧快铁”和“长安号”。从去年开始，成都和西安都开通了通往中亚、欧洲的铁路货运通道，而今年1月的数据显示，在国内4条开往欧洲的快铁线路中，蓉欧快铁占据了4成运量，成为最具竞争力的中欧快铁。

　　而从今年一季度开始，“蓉欧快铁”开通双向班列，每周达到4列，每列40多个集装箱，而西安市的官员说，目前“长安号”的发车频率为每月两列。更重要的是，“蓉欧快铁”目前已经得到了DHL、UPS等国际货运巨头的青睐和支持。

　　陕西省政府参事何雁明说，西安如果不加快赶上，就会造成丝绸之路起点西移到成都的现象出现。

　　覆盖范围存分歧

　　最近两个月，关于西安自贸区申报的乐观消息开始不断出现。

　　9月初的西安举办的丝绸之路经济带顶层设计座谈会上，西安市发改委主任强晓安称，西安申请丝绸之路经济带自由贸易区取得了阶段性成果，包括可行性研究报告等前期基本研究已经做完。

　　陕西省社科院学术委员会副主任、陕西省决策咨询委员会委员张宝通说，此前国家提出进行西部大开发、建设关中—天水经济区，西安虽然身处其中，但是都没有抓住一个很好的机遇。如今陕西将建设丝绸之路经济带新起点作为战略目标，西安自贸区的申报也应该以丝路经济带为基础展开。

　　而据21世纪经济报道引述陕西省委常委、西安市委书记魏民洲的话说，“西安自贸区核心范围将是西安国际港务区”，他是在9月24日西安举办的丝绸之路经济带城市合作发展圆桌会上做出此表述的。

　　进入10月，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽10日在西安主持召开推进“一带一路”建设工作座谈会，听取陕西、新疆、福建等与“一带一路”相关的部分省区市负责同志意见建议。他随后实地考察了当地的几个海关特殊监管区域，包括西咸新区空港新城、西安国际港务区等等。“很明显，所考察的区域就是未来西安自贸区的主要范围”，前述西安市官员对此做乐观解读。

　　10月13日，陕西省政府的常务会议进一步决定，要“在积极申报的同时先期启动西安国家级自贸区建设，复制推广上海自贸区经验。”然而值得注意的是，在多方面传出的乐观消息中，对于自贸区的核心范围，陕西省和西安市官员的说法并不一致。

　　按照西安市委书记魏民洲的说法，西安自贸区核心范围将是西安国际港务区。西安国际港务区是西安市下属的“四区一港两基地”八个开发区之一，也是当地最早获批建成的综合保税区。

　　而陕西省的官员则称，西安自贸区未来的主要载体在(西安)航空城实验区（空港新城），空港新城主要地域位于咸阳市，依托西安咸阳国际机场建设开发，是陕西西咸新区的下属五个新城之一，而西咸新区由陕西省直接管理。

　　多重迹象显示，陕西省和西安市正在分头操作不同的西安自贸区方案编制工作，虽然丝绸之路经济带的主要基调是一致的，但其核心范围多有分歧。

　　先落实起来

　　在何雁明看来，陕西省市关于自贸区范围分歧的背后，体现的是地方官员对自贸区内涵理解的缺失。“自贸区的核心精神之一是要去行政化，包括负面清单的制定等事项，都是要政府减少行政审批，削减各种行政利益，在这种背景下，出现陕西省、西安市因为行政利益不一致而产生的自贸区核心范围之争，说明地方官员仍是以传统的开发区、新区思维来理解自贸区”，何雁明说。

　　他说，在未来两年中，中国要完成中美投资协定谈判、中日韩自贸区谈判，在这个大背景下考量上海自贸区的经验，以及复制和推广将是全局性的，是“以开放促改革”的核心举措。这三年中，全国的开放格局将重新洗牌，出现完全对接上海自贸区经验和模式的一类窗口、受到转型压力只能部分对接、部分复制以及无法复制等三个梯队，能否抓住机遇，完全对接、落实上海自贸区的经验和做法，也将是西安能否真正建成丝绸之路经济带新起点至关重要的基础。

　　而在这个背景下，自贸区也将彻底摆脱过去开发区、城市新区等依靠优惠政策、特殊产业扶持政策、补贴政策等优势所发展的模式，着重于贸易便利化，以及按照国际规则、透明化的承诺所营造的公平、开放的投融资环境，何雁明表示。在刚刚结束的国务院参事室相关会议上，相关国务院领导就再三强调，申报自贸区绝不能搞成过去跑马圈地、利用优惠政策招商引资的开发区模式。

　　而从其考察的经验来看，尽管西安自贸区的申报工作喊的非常响亮，但在对上海自贸区相关经验的复制和落实上看，已经远远落在了重庆、成都、山东等地后面。

　　在何雁明看来，核心问题是地方官员对自贸区的内涵仍缺乏理解，思维仍停留在过去依靠政策、依靠开发区模式来拉动经济发展的思维框架。“对上海自贸区经验的复制有几个层次，比较简单的是流程引进，比如把报关的几个表简化为一张表，这些工作都很容易学，很容易复制，但更深层次的问题，是建立相应的负面清单、权力清单以及责任清单，形成与国际投资、贸易规则相衔接的基本制度体系和监管模式”。何雁明说。

　　“像西安自贸区面临西安国际港务区、空港新城、高新区综合保税区三家争夺核心范围这样的局面，首先要做的就是统一机构——因为事实上不存在以谁为主的说法，进而清理陕西省、西安市、西咸新区、高新区不同的开发区优惠政策和行政审批事项，理顺现存的制度障碍”，何雁明说，“名分并不重要，重要的是先落实起来，否则，西安就会在这一轮开放格局中，远远落在重庆，成都后面”。