5月上旬，参加完上海市第六次规划土地工作会议的国土资源部部长姜大明，回京后立即指示相关业务司局负责人，将推动土地节约集约工作提至国土工作的首位。

　　国土资源部相关业务部门负责人告诉《财经国家周刊》记者，姜大明要求相关司局加快节约集约用地的顶层设计，尽快出台相关文件。

　　据了解，目前，国土资源部政策法规司正在制定节约集约利用土地规定，主要是将散见在相关规范性文件中的节约集约用地规定进行系统梳理，总结上升为部门规章。

　　与此同时，国土资源部土地规划司正在制定节约集约用地指导意见，可视为节约集约用地的顶层设计方案。

　　姜大明加快顶层设计步伐

　　自2013年3月履新国土资源部部长后，姜大明就提出了以资源节约集约利用来统领国土资源工作，高度重视节约集约用地的制度刚性。他将节约集约用地定位于破解用地矛盾的根本途径，也是促进经济发展方式转变的有效举措。

　　在这样的思路下，姜大明曾要求国土资源部政策法规司对近年来节约集约用地成熟的文件规定和地方改革实践成果，进行系统梳理，制定部门规章。他还要求土地规划司制定节约集约用地的顶层设计方案，国土资源部相关部门负责人表示，这一方案也将成为落实节约集约用地行动的指导性文件。

　　在5月6日举行的上海市第六次规划土地工作会议上，上海市提出了“五量调控”的用地策略，即总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高。这进一步触动了姜大明，要求土地规划司尽快出台节约集约用地的指导意见。

　　《财经国家周刊》记者从国土资源部内部获悉，待指导意见出台后，国土资源部将选择东部一些省市节约集约用地的实践进行重点宣传，切实提高节约集约用地的社会共识。

　　“这个指导意见应该很快出来，因为姜部长着急了。其实去年就有了初步方案，因为修改完善再加上部内具体方案衔接，耽误了一些时间。”国土资源部相关部门负责人告诉《财经国家周刊》记者。

　　据国土资源部土地规划司司长董祚继此前介绍，节约集约用地指导意见作为顶层设计方案，将全方位构建国土资源节约集约行动框架。总体目标是不断优化国土空间开发格局，大幅提高土地利用效率，进一步健全国土资源节约集约制度机制。具体内容涉及多方面。一是从严控制增量，二是着力盘活存量，三是有序放活流量，四是推进综合利用，优化城乡用地结构和布局。

　　董祚继还表示，节约集约用地指导意见还将完善土地节约集约利用评价考核机制，建立协调联动机制，在全社会树立土地节约集约利用意识。

　　据记者了解，目前国土资源部已经批复了上海、浙江、江苏、广东等省市的节约集约用地方案。总体上来看，各地方案各具特色：浙江省大力提倡“亩产倍增”；广州市提出了产业项目用地要进行绩效“打分”等突破举措；江苏省近期正式启动了建设用地“双提升”计划，提出江苏今年下达的建设用地计划指标将比去年削减5万亩。

　　《财经国家周刊》记者同时从国土资源部相关部门负责人处了解到，除了城镇低效用地再开发外，农村土地整治、工矿废弃地复垦、闲置土地处置等依然是国土资源部倡导的主要节约集约用地路径。出于生态文明建设的需求，对围填海造地、增减挂钩试点等态度谨慎，对低丘缓坡开发则不再增加新的试点。

　　低效用地再开发存风险

　　公开资料显示，国土资源部自1998年创建起就对节约集约用地进行了探索。特别是自2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》发布后，国土资源部出台了多个促进节约集约用地的文件，但成效有限，一直未形成节约集约用地共识。

　　国土资源部有关专家认为，此前地方政府追求GDP增长目标，且土地市场增值收益不断，地方政府多有不断扩大新增建设用地的冲动。再加上缺乏节约集约用地的约束性政绩考核机制，大部分地方政府都缺乏落实节约集约用地规定的主动性。

　　然而，当下的背景已和以往大有不同。一方面，多地土地市场行情日下，对地方政府而言，轻松赚得土地增值收益并非易事；另一方面，国土资源部正在严控新增建设用地指标，存量土地改造可令地方规避指标之困。

　　因此，地方政府过去不屑去做的存量土地挖掘，反倒成为目前腾挪土地、促进投资的好方法。

　　在这一背景下，与过去“推不动”相反，国土部此时推进节约集约用地，再加上政绩考核、土地政策倾斜等方面采取激励举措，部分地方可能颇有落实的动力。不过，也可能出现不顾本地实际，盲目套用政策推动土地节约集约利用的现象。

　　华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰对《财经国家周刊》记者表示，节约集约用地举措可能在东部经济发达地区会有较好的效果，但并不是全国适用。将其推广到全国绝大多数非发达地区，成效或将有限，甚至还蕴藏着过度投资的风险。

　　“以湖北某市搞的城镇低效用地再开发为例，整个城市建筑强度就不高，再拆了重建一遍，又没有较强的工业基础，最后的结果就是旧城改造后形成的大量城市综合体泡沫。”

　　中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云同时担心，当前土地市场情形不好，土地财政不好维持，城镇低效用地再开发可能正好迎合了地方政府当下的需求，地方会很乐意去推动。

　　“地方在推动土地节约集约利用时，每个省区市应依据指导意见，结合自己的实际去做。并且一定要对自己的方案进行客观的风险评估。”邹晓云提醒。