张立伟

　　 据报道中国下半年将允许10个省市自主发债。消息称上述省市可能从7月初启动发债，但这仍未得到官方证实。不过，即使消息被证实，至少在短期内知易行难，因为中国缺乏地方政府自主发债的制度基础。

　　 主要阻碍是中国1994年的《预算法》规定不允许地方政府发债。这个法律出台的背景是当时地方政府大搞开发区造成宏观经济过热。为此，中央政府加强了权力上收，并进行了分税制改革，使财权向中央集中。时至今日，从中央到地方预算的软约束问题仍然存在。

　　 在2004年启动《预算法》修改至今已有十年，在审议稿中对是否允许地方政府发债多次反复，在今年提交全国人大常委会的三审草案中，提出“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可在国务院确定限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措”，而这只是敞开了门缝。

　　 财权偏重中央的分税制与地方政府缺乏发债权，在过去十几年内成为推动中国变化的一个最重要的变量。为了发展GDP，地方政府除招商引资外，开始大搞新区与基建，刺激经济发展，而其财源有二：一是土地财政；其次是通过地方融资平台借款，后者以土地抵押等为基础。

　　 本来这种借款规模与其土地财政比较匹配，但在次贷危机爆发后，中国实施了经济刺激政策，导致了部分地方政府近乎失控的举债融资，而这些周期较长的项目对资金的需求过于庞大，导致地方债务迅速膨胀。据统计，截至2013年6月，地方政府负有偿还和担保责任的债务总额为17.9万亿元，比2010年的10.7万亿元增长67%。

　　 中央政府不得不开始清理地方融资平台及相应的影子银行，对地方政府融资规模进行控制，同时要求商业银行限制表外业务并转移到表内。这对依靠债务发展的地方政府构成冲击。在最近一个时期，一些地方公共财政收入增长也不乐观，如何解决地方政府融资问题开始严峻起来。

　　 正是在这种背景下，中国在2009年和2010年开始试点财政部代发地方政府债券，2011年底中央政府推出“自行发债”试点，而现在提出“自主发债”试点。因为目前控制过紧必然使地方政府承受巨大压力，迫使中央政府考虑向地方开放“正门”融资的途径。

　　 不过，中国政府的预算管理缺乏约束，如果没有一系列的制度对地方财政进行严格监管和审批，地方政府官员的政绩冲动就是借更多钱制造GDP，将债务留给下任。因此，自主发债的前提就是预算管理及独立的第三方评级。巧合的是，5月20日官方消息称，国务院日前批转了发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》。《意见》提出今年将对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理，推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级制度。这项改革无疑为自主发债做制度准备，其进展与效果如何，值得期待。