刘红

　　十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要完善金融市场体系。扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。健全多层次资本市场体系，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。围绕相关问题，记者邀请本报专家委员会委员中国银行国际金融研究所副所长宗良、中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇[微博]、中国兴业银行首席经济学家鲁政委[微博]进行分析解读。

　　 “扩大金融业对内对外开放”，对内开放更重要，应当成为下一阶段改革的重点

　　扩大金融业对内对外开放，是完善市场机制、发挥“市场在资源配置中起决定性作用”的重要方面。目前对外开放受到的关注更多，对内开放受到的关注较少，但对内开放更重要，应当成为下一阶段改革的重点。

　　宗良：扩大金融业对内对外开放，表明中央非常重视金融业开放,并把金融业的对内和对外开放放在同等重要的地位。

　　一是放松国内金融业的准入限制，构建更加完善的金融市场体系。从《决定》中可以看出，未来对内开放体现在多个方面：完善银行体系，通过加大发展民营银行来实现和普惠金融以及推进银行改革来实现。未来我国将建立一个治理完善、竞争充分、差异定位、服务实体的现代商业银行体系，各类银行将通过差异化服务提升行业竞争力。《决定》提出“积极发展混合所有制经济”以及“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”，为我国金融业改革开放指明了方向。例如，在大型商业银行，可引进各类外部投资者，包括民间资本、外国资本，甚至员工可以持股；允许民间资本设立中小型银行，鼓励和引导民间资本进入金融服务领域等。

　　二是继续扩大金融业对外开放。金融机构国际化、金融市场国际化、货币国际化是一个系统的整体。近年来，我国金融业国际化取得了较大进展，但总体水平偏低。如截至2012年末，外资银行在中国的市场份额还不到2%。我国商业银行国际化还处于起步阶段，除中行海外资产占比保持在20%左右以外，工、农、建的海外资产占比为2%-6%。当前，我国已成为全球第二大经济体、第一大出口国，实体经济已深度融入全球经济。为此，要有序推进金融业国际化进程，实现“请进来”和“走出去”有机结合，共同服务我国实体经济的发展。要进一步扩大金融业对外开放，逐步遵循准入前国民待遇和负面清单等新开放模式，实现金融服务业的高水平对外开放。

　　相对而言，更加侧重对内开放，主要是因为该领域困难较大、问题较多，旨在尽快改变局面。未来民营银行将进入快速发展的新阶段。

　　郭田勇：这是我党全面总结金融改革开放的经验，在新的起点上深化经济体制改革的重要部署。扩大金融业对内开放主要是强调降低金融业准入门槛，在加强监管的前提下，允许具备条件的民间资本依法设立中小型银行等金融机构，给予民间资本平等的空间。扩大金融业对外开放则主要强调三点：一是资本金融项目下的可兑换程度，二是资本市场双向开放，三是实现人民币资本项目可兑换。扩大金融业对内对外开放是我国全面深化改革的迫切要求和必然选择，有利于我国在更高水平上引入竞争机制，提升我国金融业竞争力。

　　改革开放以来，我国金融业对内对外开放已经取得显著成效。当前我国金融业发展势头良好，但也存在一些问题：对内开放方面，长久以来，金融业准入门槛高，民间资本难以进入。对外开放方面，金融业开放程度还相对较低，对国际资本流入的管制较为严格。金融业作为竞争性的服务行业，应该按照“负面清单”的准入制度和扩大服务业开放的要求，为各类投资主体准入提供公平竞争的市场环境。

　　鲁政委：扩大金融业对内对外开放，是完善市场机制、发挥“市场在资源配置中起决定性作用”的重要方面。目前对外开放受到的关注更多，对内开放受到的关注较少，但对内开放更重要，应当成为下一阶段改革的重点。比如，目前出现的“融资难”和“银行暴利”舆论，从某种意义上说就与金融业的对内开放不足紧密相连。

　　扩大金融业对内开放，首先是要允许民间资本参股、控股现有的金融机构，发起新设金融机构。为避免金融机构行为的趋同，可以考虑颁发金融专业牌照，持有这类专业牌照的金融机构只允许其从事限定范围内的业务，而不是全面的银行业务，比如，有些金融机构只允许进行汽车消费信贷。其次是要让央企、地方国企与民营企业在现实中真正实现平等，消除市场中普遍存在的政府隐含担保预期，打破“大而不能倒”的神话，这是实现十八届三中全会所说的“建立公平开放透明的市场规则”的关键。否则，即使设立了大量民营银行，其行为仍然不会与现有银行的行为有本质差异。因此，在初期，应明确禁止民营银行对央企、地方国有企业贷款。再次是优化监管标准，实行差别化监管，鼓励百花齐放，如果监管标准一刀切，受监管金融机构的行为就必然趋同。比如，承诺股东对存款人损失承担无限责任的金融机构，可以在形式上执行更低的信贷控制标准。

　　 为扩大民间资本进入金融行业设立加强监管前提，是实现其良性发展的重要保障

　　金融业是具有广泛“外部效应”的行业。对于具有“外部效应”的行业来说，最优的制度安排并不是完全自由进入、充分竞争，而必须采取政府规制下的适度竞争。从这个意义上说，“加强监管”是必要的。

　　郭田勇：金融作为经济的血液，其每一步改革均是复杂的系统工程，需要妥善处理改革发展稳定的关系。在深化金融改革进程中，尤其要以风险防控为基础，循序渐进。目前民间资本相对弱小，人才资源匮乏，抵抗风险的能力较弱。在坚持加强监管的前提下，扩大民间资本进入金融业，能有序引导民间资本在金融业内的流动，更好地发挥民间资本的活力，积极防范和化解各种潜在金融风险，维护金融业稳定。

　　在扩大民间资本进入金融业，降低金融业准入门槛的基础上，要严格规范进入金融业的民间资本所具备的条件以及相关资本的价值取向，防止民间资本一哄而上。同时要落实好金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制等。

　　鲁政委：之所以加了一个前提，主要是因为金融业是具有广泛“外部效应”的行业。对于具有“外部效应”的行业来说，最优的制度安排并不是完全自由进入、充分竞争，而必须采取政府规制下的适度竞争。从这个意义上说，“加强监管”是必要的。“加强监管”的核心是确保与制度的激励相容。比如，对于负有限责任的存款性金融机构，必须参加存款保险制度；对于承诺负无限责任、且持续证明有能力承担无限责任的机构，可以允许其在形式上执行更低的信贷标准。

　　宗良：加强监管不应被简单看做一个门槛，一个约束，更是一个良性发展的重要保障，有利于长远可持续发展。

　　 除设立中小型银行外，民间资本还能进入哪些金融机构

　　除发起设立民营银行外，也允许民间资本设立小额贷款公司、担保公司、金融租赁公司和消费金融公司等。对于设立这些金融机构的民间资本的发展空间而言，其关键在于找准自己的定位。

　　郭田勇：三百六十行，行行办银行。目前的资本市场上，银行业的高利润是有目共睹的，此时允许民间资本进入金融业，这对于长期徘徊在银行业门槛外的民间资本而言，无疑是发出了一封邀请函。同时，这也说明了我们大量的企业想要进入金融业，更多的是着眼于金融业的高收益，而并未充分考虑未来的发展前景以及可能面临的风险和挑战。

　　除发起设立民营银行外，也允许民间资本设立小额贷款公司、担保公司、金融租赁公司和消费金融公司等。对于设立这些金融机构的民间资本的发展空间而言，其关键在于找准自己的定位。如果民资金融机构所涉猎的行业市场容量已接近饱和，相较实力雄厚、业务专业化水平高的竞争对手而言，其立足点应该更加偏向于中小型地方金融机构，避免经营过程中的同质化现象，不断推进业务创新，发展比较优势，实现金融服务专业化、特色化、精细化及品牌化。而对于市场中处于成长阶段的行业而言，民资金融机构需要考虑的应该是抢占先机，树立自己的品牌优势，形成自己的市场份额。当然，考虑到我国的地区差异，民资金融机构的设立也是有区别的，对于民营经济相对发达的地区而言，更具发展空间的可能是设立民营保险、金融租赁公司及民间风险投资基金组织等，而对于欠发达地区，则更多的应该考虑设立小额贷款公司、担保公司等。

　　鲁政委：当前开发金融业的准入，是顺民心、得民意的，方向是正确的。未来对于民营银行，不应当简单按照行政区划分配指标额度，而是应当根据各家发起机构提出的拟设银行未来的经营规划进行“选秀”，并将“选秀”过程和标准公开。

　　宗良：为加大金融部门对实体经济的支持力度，提高银行业经营效率，我国政府出台了一系列引导民间资本进入银行业的政策措施，民间资本在我国银行业中的重要程度不断上升。截至2012年底，股份制和城市商业银行中，民间资本占比分别达41%和54%；农村中小金融机构中，民间资本占比超过90%。

　　民间资本不仅可以进入银行领域，在金融租赁、消费金融和互联网金融等领域也大有可为。

　　 “扩大金融业对内对外开放”，政策上应该如何引导

　　金融业对内对外开放是不可分割的一个整体，对内开放要借鉴发达市场的经验教训，对外开放要从中国国情出发。正确处理政府和市场的关系，使市场在金融资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，是金融业对内对外开放的关键问题。

　　宗良：金融市场是配置资源的重要载体和平台，稳步扩大金融业的对内对外开放，对促进我国经济转型升级和融入全球化进程意义重大。为此要坚持两个导向：

　　一是金融坚持以服务实体经济、支持中国经济崛起为己任，坚定地走转型之路。支持培育新的增长动力和竞争优势，从而更好地服务实体经济发展，更扎实地做好金融风险防范。

　　二是金融支持经济融入全球化。比如金融机构可通过在海外设立分支机构，或建立代理关系，或兼并收购国外金融机构，形成全球性的服务网络，在国际范围内从事金融服务，实现以资本国际化为特征的跨国经营，有力地支持中国经济融入全球化。

　　郭田勇：金融业对内对外开放是不可分割的一个整体，对内开放要借鉴发达市场的经验教训，对外开放要从中国国情出发。正确处理政府和市场的关系，使市场在金融资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，是金融业对内对外开放的关键问题。

　　对内开放方面，政策的制定应有利于建立公平开放透明的市场规则，鼓励和引导民间资本进入金融服务领域；应有利于鼓励金融创新，健全多层次资本市场体系；应有利于完善监管协调机制，完善金融机构市场化退出机制。

　　对外开放方面，应逐步遵循准入前国民待遇和负面清单等新开放模式，实现金融服务业的高水平对外开放；应稳步推进资本市场的双向开放，最终实现人民币资本项目可兑换；应加强国际合作，主动参与国际金融监管改革和标准制定。

　　 鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品

　　丰富金融市场层次和产品，要从股票市场、债券市场、保险市场、票据市场等多方面入手，以形成一个层次明确、分工清楚的健全的资本市场体系为目标。

　　郭田勇：鼓励金融创新，首先应从政策上加以指引，之前颁布的《商业银行金融创新指引》就是鼓励金融机构金融创新的政策指引典范；其次应对机构和个人的金融创新行为给予必要的支持以及适当的奖励；再次应采取多样化的措施鼓励金融产品、金融组织机构、金融制度等多方面的创新；最后，也是最重要的一点，即要加强对创新型人才的培养。当然，在鼓励金融创新的同时要注意防范风险，处理好创新、发展与风险之间的关系，防止以规避监管为目的和脱离经济发展需要的创新。

　　丰富金融市场层次和产品，要从股票市场、债券市场、保险市场、票据市场等多方面入手，以形成一个层次明确、分工清楚的健全的资本市场体系为目标。应有序推进股票发行注册制的改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。还应鼓励金融创新，加强对金融产品特别是金融衍生品的研究，发挥金融产品在丰富投资品种和信用风险管理等方面的作用。

　　宗良：《决定》指出，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。这为金融创新奠定了重要基础，未来金融创新的深度和广度都将强化。但金融创新应集中在服务实体经济领域，限制过于复杂的金融衍生产品。随着利率、汇率市场化改革的稳步推进，未来5-10年中国金融业将迎来业务转型调整的结构性发展拐点，中国金融业将迎来金融创新的重要机遇期。

　　 健全多层次资本市场体系，现阶段有哪些方面亟待改革

　　多层次资本市场体系的建设必须坚持市场化导向，要保护市场主体的核心利益，要保护市场的充分竞争。经过多年的改革，资本市场发展取得了很大进步，但是在市场化方面做得还不够。

　　鲁政委：健全多层次资本市场体系，不应当为“形式上”的健全而健全（即成熟经济体有的我们也要有，虽然没弄明白为什么要有），而应当着眼于解决我国经济和金融发展中所遇到的问题。从这个角度说，当下亟须健全的是：

　　第一，推出垃圾债。当前我国三大正规融资渠道（银行信贷、股票、信用债）的门槛都偏高，使得大量企业无法进入，由此造成“融资难”、“影子银行”和民间融资泛滥。针对这一问题，建议允许资产负债表存在缺陷的企业公开发债，但前提是要进一步强化信息的及时、全面披露，让投资人自己对风险收益进行判断。垃圾债至少有两大作用：一是遏制“影子银行”的泛滥；二是可以促进股票市场改善对投资人的保护。

　　第二，让资产证券化常规化。从长远来看，无论银行信贷融资占比如何下降，在可以预见的将来，信贷在社会融资中的占比仍会在1/3-1/2左右，为达到资本充足率监管要求，同时避免银行不断从市场汲取资本，必须进行资产证券化，但目前资产证券化非连续、不可预期的发行，使得其缺乏流动性，表面上看，对单家银行似乎已经出表，但对整个银行体系却最终演变成了“换牌游戏”。只有定期、滚动发行，才能提高其流动性，才能避免各家银行间不得不互相“抬轿子”。

　　第三，发展非银行债券投资主体。从目前中国债券市场的格局来看，持有债券的最大主力依然是银行，这就意味着，发展债券市场其实本质上和银行发放贷款没有区别，都需要占用资本、信用风险都仍由银行体系承担，债券只不过是流动性更高的“贷款”而已；即使资产证券化常规化，目前其主要持有者也还是银行。而从美国和欧盟来看，银行在整个债券市场投资者中所占份额不足10%。否则，单纯发展债券市场、发展直接融资，就只不过是中国金融市场的“途通半截”，这种“完善”就只是为“完善”而“完善”、为“多层次”而“多层次”，其既无法解决融资者的需求问题，也无法解决融资中介的困扰问题。从目前中国的现状来看，未来发展非银行债券投资主体的希望可能在银行理财上。因为最近几年来，包含银行理财户在内的广义基金持有的债券比例已从此前的不足10%上升到20%以上，提升很快。未来只要真正打破目前银行理财存在的隐含担保，脱胎于“银行理财”的非银行债券投资主体就能够迅速成长。当然，随着人民币国际化进程的推进和人民币资本项目的开放，未来海外投资主体的地位也会越来越重要。

　　郭田勇：这意味着新时期资本市场的发展将面临新的任务。多层次资本市场的建设事关我国经济转型和金融结构的调整，对于缓解中小企业融资难问题、支持产业结构调整、服务实体经济等有着不可替代的作用。近年来，证监会大力推动多层次资本市场建设，资本市场创新力度不断加快，直接融资渠道发展迅速。创业板、全国中小企业股份转让系统的挂牌，国债期货的正式挂牌上市，这都标志着我国多层次资本市场建设取得了重要成果。然而，我国仍旧存在“两多两难”等诸多问题，资本市场服务还不到位，仍需改革健全多层次资本市场体系。

　　首先，推进股票发行注册制改革。目前我国股票发行实施的是核准制，新股发行存在严重的“三高”现象，即高市盈率、高超募资金、高发行价。而注册制是成熟股票市场所普遍采用的一种发行制度，以信息披露为核心，发行人无需政府特别授权。其次，考虑到中小企业融资难问题，应完善创业板市场建设，积极发展私募股权基金及加快完善中小企业私募债券市场的发展。最后，为引导民间资本投资健康发展，发挥其对民营企业服务方面具有的独特优势，应加快场外交易市场的建设步伐。

　　宗良：我国传统的金融体系是以银行信贷为主导的间接融资格局。但随着中国经济增长格局的变化，金融需求也正在发生转变，金融脱媒现象日益明显。在此推动下，直接融资得到快速发展，金融产品和融资工具不断创新，证券、保险等非银行金融机构的作用明显增强，商业银行表外业务不断扩张甚至对贷款存在替代作用，传统的间接融资金融格局正在向直接融资和间接融资并重转变。因此，通过建立健全多层次的资本市场体系，优化金融结构体系，才能够适应不同的融资者的需求，才能够满足多元化的需求，把更多的储蓄转化为资本，更好地服务于经济社会转型和持续健康发展。

　　多层次资本市场体系的建设必须坚持市场化导向，要保护市场主体的核心利益，要保护市场的充分竞争。经过多年的改革，资本市场发展取得了很大进步，但是在市场化方面做得还不够。例如，存在各种形式的审批和备案，不利于激发市场活力，也不能促进市场主体公平、有效地竞争；资本市场的价格形成机制还不完善；上市公司没有实现一个有进有退，或者机制化、常态化退市的机制等等。这些都是要进一步通过市场化改革来加以解决的。

　　 “允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”，民间资本应该具备什么样的条件

　　考虑到金融业所具有的外部效应性，对发起设立金融机构的民间资本提出更高要求是有必要的，最重要的是应该集中于信用状况的透明度方面。

　　鲁政委：考虑到金融业所具有的外部效应性，对发起设立金融机构的民间资本提出更高要求是有必要的，最重要的是应该集中于信用状况的透明度方面。具体来说，发起者应定期动态全面申报其自身的财产和户籍等重要信息、直接控制的企业和重要关联企业的主要财务指标、自身或企业是否存在财务纠纷信息、自身或企业的诚信记录等，定期接受监管者或监管者委托的外部审计进行审计。

　　宗良：2013年7月15日，国务院办公厅发布的金融“国十条”中提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”。《决定》进一步明确了这一点。

　　目前，民间资本设立民营银行一般需要满足以下条件：一是注册资本标准。民营银行设立时需一次性拿出不低于5亿元、不高于10亿元人民币作为注册资本，且不得以借贷资金、他人委托资金入股。二是发起人资质要求。要求主发起人最近三年连续盈利，且这三年内年终分配后的净资产占比必须达到全部资产的30%。三是经营范围。民营银行应该以信贷业务为主，以服务“三农”和社区银行的形式合法经营，且原则上不在行政区辖外设立分支机构。四是“自担风险”。要求民营银行的股东应承诺对银行持续补充资本，在发生流动性风险时进行救助，并应承诺风险兜底。《决定》去掉了“风险自担”的前提，增加了“中小型银行”的市场定位，释放出未来民营银行加速开放的信号。

　　郭田勇：中国金融市场的自由化和市场化已是大势所趋，“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”，既是扩大民间投资市场准入范围、激发民间资本活力的重要方面，也是完善金融市场组织体系、提升资源配置效率、更好地服务实体经济的关键举措。但由于目前我国在法律法规建设、金融机构监管体制上还存在许多不足之处，大面积开放民资金融机构仍存在较大风险。为避免民间资本一哄而上，金融机构的民营化路径应遵循循序渐进的原则，把握好民间资本设立金融机构所应具备的条件。

　　金融行业具有明显的行业特征。民间资本进入金融行业，首先其应该具备金融机构的基本硬性条件，比如：拥有充足的资金实力，财务状况良好，拥有资本补充能力、风险判断和控制能力等。其次，应该要求其遵循金融机构特有的公司治理和内部管理的规则，同时要求其拥有能够胜任金融业务的管理团队，引入优秀经理人、先进管理技术等。当然，对于其条件的设定也不能“一刀切”，要结合民间资本的性质、其设立的金融机构的性质及国家政策的导向性综合考虑。