政府不仅不是一个全知全能者，而且经常干失灵的事，犯失灵的错。对政府的作用不能有过高的估计，应靠体制机制把决策失误降低到最低

　　□杜益民/文

　　《中国的后发劣势》是著名华裔经济学家、澳大利亚莫纳什大学经济学系教授杨小凯2001年12月1日在北京天则经济研究所第181次双周学术讨论会上的主题演讲。这篇演讲的核心观点是，发展中国家不仅具有后发优势，同时也存在后发劣势的隐患。如果仅仅模仿技术、工业化模式而不模仿制度，会给长期发展带来损害甚至可能失败。制度很重要，就像高速公路。不模仿制度、不改革制度，就等于你造了许多汽车而没有建高速公路。这篇演讲的时间已过去12个年头，今天仍然值得深学深研。

　　政府不是美丽的天使

　　政府是由人组成的，而人非圣贤，孰能无过。组成政府的人与普通人一样，也是理性经济人。西方有一种视政府为“令人恐怖的利维坦”的传统，作为认识政府、理解政府的原点，作为看待政府的一种警觉。利维坦是《圣经》中象征邪恶的一种海怪，通常被描述为鲸鱼、海豚或鳄鱼的形状。在基督教中，利维坦成为恶魔的代名词。休谟讲过，“把权力关进笼子里”。对人性恶的防范，是人类的共同课题。法治的出现是人类对权力膨胀的危害作出的反应，是约束“利维坦”的措施。

　　《大宪章》被认为是现代法治制度的重要源头，具有奠基性的意义。1215年6月15日，51岁的英格兰国王约翰与起兵造反的贵族和主教们和解，签署了《大宪章》。《大宪章》并不是具有伟大理想的杰出人物的理性贡献，它不过是臣属与君主拔剑相斗后讨价还价的结果。它是一个停战协议，同时国王对臣民作出承诺，承认臣属的权利。《大宪章》一共63项条款，对自由、司法公正和财产权作出了规定，其中最重要的部分是限制国王权力，保障臣属权利。就像杨小凯教授在演讲中讲的那样，1688年光荣革命后政府的机会主义行为就被限制住了，人民的机会主义也就跟着减少了，所以工业革命才会在英国发生。诺斯指出，近代史上，英国首先实现经济发展的飞跃，完善的产权保护是重要的原因。

　　即使到了现代，哪怕法治健全的国家，政府有时也往往为了一己的利益而心生其他想法。格林斯潘就认为，小布什发动伊拉克战争是为了石油，布什家族和副总统切尼都与得克萨斯石油财团有千丝万缕的联系。老布什也曾抱怨这位美联储前主席，没有在1992年大选前放松银根，创造更多就业以争取选票，害得他输给了克林顿。若非法律和制度保证了美联储的独立性，货币政策就可能沦为总统牟取政治利益的工具了。发生在1959年-1961年的中国大饥荒，一个直接因素是由于地方政府只对上负责，虚报产量。报的多，征的就多，但实际产量根本没有这么多，从而导致了重大的饥荒。

　　凯恩斯经济学之所以被人诟病，主要症结在于他假设了价格和工资刚性，导出了长期萧条的可能性，并提出政府增加开支以补充私人部门的需求不足，从而赋予政府前所未有的经济功能。另一个更关键也更致命的假设，是“聪明且意愿良好”的政府。“意愿良好”的含义是政府追求社会福利最大化。这个假设更是凯恩斯主义者为了搭建理论体系的方便，信手拈来的一块积木。杨小凯所阐述的内容中隐含着一个重要思想，即对权力的约束是良好政治所必须具备的条件，要本能地保持着对政府权力的警惕；应着力修建制度的笼子，使政府成为一个法律的政府，而不是人的政府。

　　政府不是自觉守夜人

　　为什么要有政府？政府有着必须存在的理由。亚当·斯密曾经对政府职能下过一个经典定义。他说，“按照自然自由的制度，君主只有三种应尽职责；这三种职责虽然极其重要，但都简单清楚，易于理解。第一，保护社会不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会中的成员不受其他成员的侵害和压迫，这就是说，要设立公正的司法机构；第三，建设和维护某些公共事业和公共设施——这些工程不是为了任何个人或小团体的利益，因为只为他们的利益必将得不偿失，若为整个社会的利益则能创造比投入更大的效益。”

　　这三个方面被人们认定为政府的主要职能和作用范围。也就是说，政府只干这三件事，守好夜，让普通民众自由地去努力和发展。用斯密的原话就是“任何人，只要他不违反公正的法律，都有充分的自由，以自己的方式追求自己的利益，以其劳动和资本与任何其他人或其他阶层相竞争”。弗里德曼夫妇在1980年出版的《自由选择》一书中，在斯密基础上增加了第四条义务，即为那些我们认为其无法对自己的行为“负责”的社会成员提供保护，如疯子和小孩。

　　让我们回到经验中来，深入观察政府的运作，进一步回答政府应扮演什么样的角色的问题。弗里德曼夫妇在《自由选择》中具体考察了实践中的有限政府，分析了中国香港、日本、英国和美国的发展事实，引申出“一个保护并扩展人类自由的社会，一个政府安分守己的社会，一个政府做我们仆人而不是主人的社会”的重要性。同时，我们也看到东西方不少政府“守夜之余不辞辛劳参加白天五彩缤纷的经济活动，甚至可以根本不守夜，或者干脆充当市场秩序的破坏者（周其仁语）”。

　　我们随便翻开一本经济学教科书，里面都会说市场会失灵，市场调节机制存在缺陷，须通过政府制定政策，纠正某些由市场带来的毛病。事实上，市场从不失灵。环境污染等外部性问题，传统理论都认为是市场本身无法克服的内在缺陷，往往需要借助市场机制之外的力量予以校正和弥补。但是经验告诉我们，凡是产权能够得到清楚界定的地方，所谓的“外部性”就会立即消失。外部性问题的出现，并非是市场失灵，而是市场缺席造成的。举个例子说，人们平时习惯于把垃圾倒在一块空地上，如果有一天有人买了这块土地，就没有人向这里倒垃圾了。这个例子说明人们随便倒垃圾的原因是产权不清晰，也就是没有明确的物主，所以才成了公共垃圾场。进一步推测这个案例，如果有人要想继续在这块土地上倒垃圾，那么他就必须向物主购买倒垃圾的权利。没有任何理由赞成企业污染环境，但是污染权利必须通过市场购买。污染环境需要支付成本，所以企业就会努力处理污染物，从而让收益大于成本，否则只能选择停产。通过价格效应，最终让节能降耗的企业生存下来。

　　回视中国有些行业产能过剩问题，主因不是市场造成的，是政府失灵造成的。实际上，产能过剩的行业一定是政府频频干预的行业。国内光伏企业经营困难、产能过剩，固然有欧盟“双反”因素，但与前几年各级政府实施“父爱主义”的政策脱不了干系。杨小凯教授参观浦东时发现85%的企业是“官商合办”，基本上政府利用其对土地和其他资源的垄断权，与外国和中国私人企业直接争利。还在浦东听到政府办科技风险投资公司的事，大吃一惊，认为连风险投资这种最不宜政府做的事都偏要政府来做，而且以此推行政府的产业政策，对中国的后发劣势深有所感。成立国资委，主要是为了监管央企，确保国有资产保值增值，为更好守夜提供服务和保障。但我们看到，央企拼命在竞争性领域逐利，大肆跨界扩张。记得2009年的时候，国资委曾经发过文件要求央企退出房地产领域，但退出了吗？不仅没有退，而且以更大力度圈地开发。政府本来应该是站在市场之外做裁判的，但现在却更多参与到企业的经营活动中来，这就是政府行为的错位。前些日子有一位国资委官员称央企有助于改善民生、平抑物价，我看不出其中的经济学理由。

　　科斯在《社会成本问题》中写道，“所有解决办法都需要一定成本，而且没有理由认为由于市场和企业不能很好地解决问题，因此政府管制就是有必要的。”科斯教授其中隐含的思想就是要把制度实际耗费的代价，一并纳入对该体制的思想与评价。判断制度好坏的衡量标准，就是要降低交易费用。

　　政府在管制中还有被大行业、大企业“俘虏”的危险。行业、企业中有很多某个领域的专家，政府往往被牵着鼻子走。斯蒂格勒把这种情况叫做“管制俘获”。当下有些部门以改革的名号出台干预措施，以管制取代改革。现在很多改革方案、法律法规都是由部门制定，同时他们又是执行者，于是部门利益强化扩大。有的用立法草案的起草权，把私货装进人大通过的法律中。

　　杨小凯讲的一句话很好，即“制定规则的人自己下场踢球，即使不禁止别人参加游戏，人家也是注定要输的”。同时，半管制半市场的状态，对他们来说是最好的，因为可在市场中把干预过程中创造的寻租机会套现。这也是近几年收入分配恶化的主要原因。有的行政部门披着公权力的外衣，明目张胆为自己捞利益。政府加强管制的一个重要方面是实行审批,审批的各个环节都可寻租。从刘铁男案这个实例中，我们可以看清楚审批制带给审批者的巨大利益。

　　政府不是全知全能者

　　政府不是全知全能者这个论断，源于个人理性有限的各种问题。哈耶克是20世纪最为重要且最具原创力的社会理论家之一，他把哲学、法理学和经济学综合起来进行探究，对各种问题采取“复合性”思考，得出很多洞见。杨小凯有一次在访谈中认为，“读了哈耶克的著作后，我有一种相见恨晚、非常欣赏的感觉”。让我们结合杨先生演讲中的经验事实，用哈耶克理论特别是他的知识观提供的基础性分析思路来检视政府的作用。

　　影响哈耶克社会理论发展的知识观，最初是他在20世纪30年代参加“社会主义计划计算”大论战的过程中通过提出“分立的个人知识”这个核心概念而达致的。即为了“解释整个经济活动的秩序是如何实现的：这个过程运用了大量的知识，但这些知识并不是集中在任何单个人头脑中的知识，而仅仅是作为不计其数的不同的个人的分立的知识而存在的”。

　　哈耶克所谓的“分立的个人知识”，第一个特性就是它所具有的“分散性”或“分立性”。这是因为哈耶克认为，并不存在一种整合了的社会知识，也不存在那种把全部知识都化约成“科学知识”的知识，所存在的只是无法加以组织的为无数个人所特有的分立的知识。第二个特性，分立的个人知识实际上是一种“可以发现的”或“可传播的”和“可以阐明的”知识。在1945年发表的《知识在社会中的作用》的论文中，哈耶克开始对知识的发现和传播的机制问题展开讨论。他说，“如果我们可以同意社会经济问题主要是适应具体时间和地点情况的变化问题，那么我们似乎就由此推断出，最终的决策必须由那些熟悉这些具体情况，并直接了解有关变化以及立即可以弄到的应付这些变化的资源的人来作出。我们不能指望通过让此人首先把所有这些知识都传递给某一个中央机构，然后该中央机构综合了全部知识再发出命令这样一种途径来解决这个问题，而只能以非集权化的方式来解决它。”在哈耶克看来，能够解决这个问题的机制就是他所谓的市场“价格体系”，甚至可以把它与传播信息的“电信系统”等而视之。

　　哈耶克认为，知识的分立特性当会扩大个人的必然无知的范围，亦即使个人对这种知识中的大部分知识必然处于无知的状态。如果社会科学家不承认或不意识行动者所具有的这种“必然无知”类型，那么他们就会趋向于夸大他们的心智能力，试图在完全认识的基础上采取干预措施以“规范”社会经济秩序，或者在根本无视社会理论内在限度的前提下对这种知识完全不及的社会日常生活进行所谓的“文化批判”，或者按照另一种经由审慎设计的社会经济秩序类型来改造既有的社会经济秩序。

　　通过对哈耶克社会理论特别是他的知识观的爬梳，可以引发我们对许多问题的思考，其中一个重要方面就是如何认识政府。从计划经济转向市场经济的学理依据，可以完全从知识论中查找。实行计划经济体制的前提，“就要求指挥者的心智拥有一种任何单个个人所不可能拥有的知识”，事实上任何人都不可能知道谁知道得最清楚。哈耶克在获得诺贝尔奖时发表的演讲中深刻指出，“计划经济之所以失败，在于最后一个知道最坏消息的人恰恰是最高权威的全权计划者。”知识分工从形式上解释了“计划”的不可能性，知识分散则是从内容上解释了为何“计划”无法实现。

　　政府真的比市场聪明吗？答案是相反的，市场比政府厉害。社会秩序不仅是由行动者与其他行动者发生互动而形成的，而且更重要的还是由行动者与那些并不为他们所知（“知道那个”的知识）但却直接影响他们行动的社会行动规则发生互动而构成的。经济的发展实质上是一个有机的过程，经常是有心栽花花不开，无心插柳柳成荫，具有非设计性或非意图性。很难得到明确无误的因果关系证据。现在需要值得注意的倾向是，人们往往把市场自发发展当作是刻意行动的结果。同时，经验揭示了这样一个重要事实，许多事情由企业和每个人根据市场信号来决定，是比较稳妥的。利用市场化程度更高的手段，将来风险越小。否则做错了，后果会很严重。政府的作用不在市场之内，而在市场之外界定和保护产权。正如亚当·斯密指出，这样做“君主们也可以从此摆脱那种给他带来无穷困惑、人类智慧和知识难以胜任的职责，即监管和指导私人产业、使之符合社会利益的职责”。也如弗里德曼所指出的，“之所以要让市场力量发挥作用，最主要的原因便是，我们不知道市场会产生什么后果”，“持这种观点（即政府必须发挥更大的、主导性的作用的观点，笔者注）的人只要在香港待上一个小时，便会放弃他的主张”。

　　政府能否成为先知先觉者？理论和实践回答我们：在恰当的时点上，以恰到好处的政策力度调节经济，是没有保证的。理解这一点，关键在于要认识到经济行为是复杂的。因为与物理学不同，政策的目标并不是被动的对象，而是主动的行为人，他们的反应难以预料，里面有很多看不清的问题，甚至似乎显而易见、堪称常识的政策解决方案往往会产生意料之外的效果。均衡就像钟摆停止时的状态，是物理学中的一个概念。行为人在一个无摩擦的世界里，可以轻松达到均衡状态。但真实世界是有摩擦力的，是不存在均衡的，我们根本不知道所谓的均衡在哪里。一艘小船在河里行驶，每当说已经处于“均衡”状态时，突然一股潜流或一个风浪打过来，马上偏离均衡。回归均衡时就偏离了均衡，这是真实世界的真实情况。所有的政府干预都建立在有一个均衡点这个基础上，并且知道这个均衡点在哪里。找对象理想不理想，那是在不断找的过程当中形成的，而不是先定的，旁人是不可能知道你们两个就是要配对的。严格来说，均衡是一个结果，而不是原因，况且这个结果也是转瞬即逝的。

　　这次美国金融危机的原因主要是由于美联储长期执行偏松的货币政策，扭曲了价格，投资与消费失衡，形成了房地产等资产泡沫，刺激了过度的金融创新。按理说，美联储有高度的独立性，且集中了一批顶尖人才，“调控”经济的水准是不差的，但就是预估不到“均衡点”，事实上也不能被预估到。而我们呢，当时只是外贸出口受到一定程度冲击，金融体系根本没有崩溃的危险，就急急忙忙推出了扩张性政策。CCTV-2每天直播华尔街，搞得很紧张。所以，货币学派就认为你们央行不要劳神费力地研究每年的调控政策，应实行固定规则，每年规定货币增长3%－5%就行，跟上真实经济增长率，进行立法约束。奥地利学派的对策有两条，一条是恢复金本位制，一条是实行货币的非国有化，以货币间竞争约束央行，确保币值稳定。

　　所以，政府不仅不是一个全知全能者，而且经常干失灵的事，犯失灵的错。对政府的作用永远不能有过高的估计，应靠体制机制把决策失误降到最低。经济决策者需要高度的谦卑，抛弃“致命的自负”，对各种替代性方案持开放的态度，包括它们出错的可能性。

　　作者为宁波市江东区政协副主席