《中国经济周刊》特约评论员 葛丰

　　近日不少媒体报称，农村集体建设用地所有权确权工作有望于11月前完成，十八届三中全会后，土地制度改革有望进一步推进，农地有望通过招拍挂等形式进行市场化流通，权益进行市场化分配。

　　农村土地制度改革是当代中国改革大业最重要的组成部分，而建立健全农村土地流转市场，则已被确认为当前农村土地制度改革的指导方向。五年前召开的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”

　　各地围绕农地流转其实已开展多种试验，但这些试验在不断积累宝贵经验的同时，往往止步于小范围、浅层次改进也是毋庸讳言的事实，而至于其原委，则主要在于农地流转面临“两难”困局，从而使其改与不改都很难拿捏，具体来说就是：

　　一方面，土地是经济增长不可或缺的基本要素，要促进中国经济持续健康有序发展，就必须加快中国土地市场化改革的步伐，充分发挥价格机制、竞争机制和供求机制在土地资源配置中的主导作用。但目前的实际情况却是，二元分割下的农地在未被征收前，由于其难以流转且细碎化，很不适合经营的需要，因此，基于发展眼光来看，无论是为解决“三农”问题，或是统筹城乡发展，都必须假道农地流转，使其依从市场规律实现的部门收益最高。

　　但在另一方面，中国是一个人地关系高度紧张的国家，尽管此前三十多年内，中国已经实现人类历史上最大规模的农村劳动力转移，但在农村依然保有数以亿计的剩余劳力，更不用说，即使是已经转移至第二、第三产业的进城务工者，其所获得的社会保障也很有限（其实城镇居民的社保水平也不高），因此这种情况下，基于稳定或安全性考量，土地流转又不得不服从于一项冲突性安排，即农民必须保有一定地权，以此承载基本就业、医疗、养老、教育等保障功能。

　　那么，如何破解上述发展与稳定的“两难”？我们认为，中国的土地制度复杂而敏感，其改良和改革必须，也必定将遵循渐进有序之原则，而现阶段在此原则下，起码应立即并且着力推进的工作当包括：

　　首先，进一步明确农村土地产权归属，进一步完善各级行政、财政管理体制，防止地方政府利用“公共利益”界定的模糊性随意使用农地征用权；其次，进一步增强村“两委”与农民利益耦合度，进一步培育农民经济组织发育壮大，促使这类组织真正代表农户利益，并可有效执行集体土地产权所有者主体职能；第三，进一步推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，进一步强化对农村剩余劳动力的教育、培训等人力资本投资，以正规化的社会保障 “接替”土地承载的保障功能。