萧飞

　　多头监管格局已现

　　到北京“跑项目”的时代是否将要成为过去？

　　日前，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（以下简称《决定》），发布，近百项项目的行政审批被取消或下放地方。作为主要“试金石”的能源领域，5月23日，中国国家能源局发布公告：取消和下放涉及能源领域行政审批权事项共计12项。其中包括备注关注的油田开发、风电站投资、电力用户向发电企业直购电试点、电力市场份额核定等领域。

　　行政审批权的取消和下放被市场视作中央意图“放权”以提高经济运行效率、调整产业结构。按照首批下放的范围，可再生能源、油气对外合作领域成为“亮点”，煤炭、钢铁等“两高一资”行业并未放行。

　　上游过剩，下游疏导

　　“这批审批权的下放，没有涉及到钢铁、煤炭、煤化工等已经产能过剩的行业。而对于风电等产业链的上游组件生产环节出现产能过剩的行业，在下游电站环节下放或取消审批权反而能够疏导上游过剩的产能。”中国投资协会会长张汉亚告诉笔者。

　　就在传出行政审批权将下放后，地方恐追求GDP增长，大批项目引发产能反弹一度是市场的主要担心，而风能、光伏更是产能相对过剩的重点行业。

　　《中国机电工业》数据显示，2012年我国火电设备产业、水电设备产业、核电设备产能利用率在70%~75%，光伏设备产能利用率只有不到60%，风电设备产能的利用率不到70%。而持续的产能过剩也使风电、光伏的大量设备厂商处于微利和亏损状态。

　　2009年起，这种来自上游的过剩触发了风电发展的另一“顽疾”——弃风。

　　“上游组件生产过剩，下游弃风严重”成了风电产业最显著的特征。根据国家能源局的统计数据，2012年我国风电以北方地区为主的弃风限电超过200亿度，比2011年增加近1倍，而由此导致风电场运行经济性下降，造成的经济损失超过100亿元。

　　这一局面的形成正与风电项目审批权归属有一定的联系。2011年以前，5万千瓦以下陆上风电场项目审批权在省级发改委手中。正是由于当时没有考虑到电网的消纳能力，集中大量上马了风电项目，造成了风电设备制造、风场结构性过剩的局面。

　　为了遏制投资浪费，国家能源局在2011年底收回了原属于省级发改委的5万千瓦以下陆上风电场项目审批权。

　　不过，与两年前“收回”审批权时不同，目前擅长长距离、跨区域输送电流的特高压电网陆续建成，风电上网电价也逐步明确。

　　今年一季度全国风电新增等效利用小时数为542小时，以此推算，今年全年风电利用小时数将可超过2100小时，明显高于去年全年1959小时的水平。

　　“目前来看风电审批下放的条件是比较成熟的，首先长距离输送的问题在逐步解决，上网电价政策也比较完善，是到了该下放的时候了。”中国可再生能源学会副理事长孟宪淦告诉笔者。

　　地方“请客”仍需中央“买单”

　　审批权下放无异于一把启动发展的“钥匙”。但有业内人士表示，由于能源项目多需要补贴扶持，因此作为首先“下放”的领域，再度引发产能过剩的风险可控。

　　一个明显的事实，尽管分布式光伏发电行业对审批权下放有着迫切的需求，然而此次批下放和取消的项目中却没有出现。国家能源局相关人士告诉笔者：“光伏业非常特殊，由于它的发电成本较高，所以它发的每度电都需要国家财政进行补助，也就是我们常说的‘度电补贴’，这部分钱由国家统一拨付。如果审批权下放到地方，地方审批的热情过高，国家财政的这部分资金难以支持怎么办？”

　　国家发改委能源研究所可再生能源发展中心主任任东明也认为：“这就好像地方政府请客，中央财政来买单。”

　　目前，拨付给发电企业的补贴资金主要出自于可再生能源发展基金和国家财政。然而，相关资金在近几年频频出现缺口。2009年，全国可再生能源电价附加资金缺口达13亿元；2010年扩大至20亿元；2011年已达到100亿元左右；2012年，这个数字上升到230亿元。

　　在已经出现补贴资金缺口的情况下，如果地方的审批速度还没有约束，那么再高的补贴也无法兑现。

　　“因为光伏发电和国家补贴紧紧挂钩，如果地方审批量超出了国家的规划，就拿不到相应的补贴，以现在光伏业的发电成本来看，企业若没有补贴则必亏无疑。”孟宪淦所说，“在电价补贴政策没有完善，补贴资金未得到落实的情况下，下放审批权不太现实。”

　　社会管制收紧

　　而对于审批权下放是否意味着民营企业有更大的机会加入到能源领域竞争中来，张汉亚认为：“此次涉及到能源类的企业的审批权下放如油气田，由于有规模的限制，事实上只是把权力从国家发改委下放到相关国企，并且之前发改委也只是‘核准’。这些油田原本也不在民企手上，也没有民营企业有这个实力来开发。所以此次能源类审批权的下放并不意味着民企可以更好地参与到油企领域的竞争。”

　　但是该《决定》透露出的多头监管意图仍被视作有“进步”意义。

　　在《决定》中的“备注”一栏可以看到，国土资源、环保、安监等部门被明确赋予对项目的监管职责。

　　“这说明国家在放松经济管制的同时，也在加强社会管制，尤其是资源保护和环境监管。少盖国家发改委这一个章，却要多盖环保部门、安全生产部门等几个章，这是今后的大趋势。”张汉亚告诉笔者。

　　在油气领域，企业投资年产100万吨及以上新油田开发项目核准、企业投资年产20亿立方米及以上新气田开发项目核准被取消。有分析人士认为，100万吨以上的新油田和20亿立方米及以上新气田均在中石油、中石化、中海油、延长石油的手上，审批权放不放意义不大。

　　而对此，中国石油大学能源战略研究院副院长王震在接受笔者采访时表示：“表面形式大于实质。但这个‘形式’也很重要，它代表了今后的趋势。因为国家相关部门必须开始建立对企业的生产过程、成本节约和环境保护的监管体系。”

　　除了《决定》中的备注，从此前备受关注的国家能源局和电监会的重组方案也昭示将在过程管控的方面不断地加码。

　　根据此前流传出来的国家能源局重组的“定本”，将新设立市场监管司和电力安全监督司。对于这两个司局的设立，国家能源局的相关人士告诉笔者：“主要用意在于能让电监会的市场监管职能发挥更大的效用。”

　　华北电力大学教授曾鸣表示：“此次取消了电力用户向发电企业直购电试点的审批权，电力用户以后可以直接向企业买电，这是一个非常大的进步。但是，在这个交易过程中需要有人来提前制定市场规则，监管交易顺利、合法地进行。同时，直购电现在更多的是大用户，需要有相关部门来核算电网的过网费用和成本，确保电网的安全运行。”显然，由国家能源局这两个新设司局来进行这些工作恰如其分。