刘涌

　　 2013年1月，深圳市市场监督管理局龙华分局正式挂牌成立。至此，这个2009年出现在深圳市政府机构改革方案的政府部门，其下属派出机构已经覆盖当地全部九个城区。

　　 当年经中央机构编制委员会办公室（以下称“中编办”）和广东省委省政府批准，深圳市市场监督管理局整合了原来工商局、质监局、知识产权局等部门的职责，以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责，农业局食用农产品的安全监管等职责。

　　 该局也成为深圳自2001年成为中央“大部制”改革试点城市后的重要试验之一。近两周即将交十八届二中全会和新一届全国“两会”审议的国家机构改革方案当中，对市场监管管理职能的整合也成为外界热议的重点。多方信息显示，深圳经验有可能进入国家层面的改革。

　　 “我认为，深圳经验的优点有两个，一个是降低了各部门之间的协调难度，另一个是很大程度上解决了原来不同部门的推诿问题，发挥了一个‘兜底’和监管冲突仲裁者的作用。”长期跟踪深圳食品安全监管体制改革试点的政府监管研究学者、中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏告诉记者。

　　 刘鹏同时指出，在“大部制”改革推进的过程中，不能忽略的是权力的监督制约和透明。“大部门建立之后，部门权力集中、增大，如果没有相应的监督制约机制，则很有可能影响大部制改革的深入进行，甚至可能导致大部制改革的中途夭折。”刘鹏说。

　　 较少触动原有机构人员安排

　　 深圳市市场监督管理局成立于2009年9月9日，当时整合了工商、质监和知识产权3个监管部门的机构与资源。当时，就目前备受关注的食品安全监管体系而言，该局的监管职责主要集中在食品生产、加工、流通和餐饮，而不涉及到食用农产品，仍属于“半程”监管。

　　 两年以后，2011年12月21日，深圳市政府下发文件，决定撤销市农业和渔业局，并将食用农产品安全监管职责划入市场监督管理局。市场监督管理手中食品安全监管的职责，开始向食品生产的源头延伸。

　　 到2012年中旬，深圳市又将原属食品安全委员会办公室的食品安全综合协调职责集中到市场监督管理局，成立了食品安全监督管理局，作为市场监督管理局的“二级局”。这一“分步走”的过程，也与2月24日中央政治局讨论的“坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行 ”改革方针相近。

　　 “可以看到，深圳的改革也并不是一蹴而就的。先是行政部门的调整合并，随后各部门下属的事业单位，包括各种检验检测的部门，等等，基本上遵循的是先易后难，从局部到整体的逻辑。”刘鹏说，“而且，深圳市在改革中主要做的是‘增量改革’，基本没有大规模地触动原有机构和人员的安排。”

　　 据本报记者了解，深圳市在改革之初确立整合原则是，原各部门职责独立明确、监管内容不交叉重合、边界清晰、如取消将导致监管缺位的内设机构继续保留；根据实际需要和新兴行业、业态变化情况，需要政府监管、如不监管将导致职责缺失和监管缺位的，将新增机构，如电子商务行业、信息化建设等。

　　 不过，各个部门的机构集中市场监督管理局，并不完全等同于职能的统一。在市场监督管理局内部，食用农产品、食品安全监督、综合协调等职能仍然分属于各个处室。

　　 “实际上，各部门原有的职能是转移到了市场监督管理局的内部，所以有工作人员跟我们提到，机构整合之后，机构内部的管理幅度也随之扩大，数量庞大的科室之间也面临繁重的管理和协调工作。”刘鹏说，“我想，未来内部的科室整合可能需要进一步深入，在尊重专业化监管原则的前提下可以适当减少管理幅度。”

　　 权力监督需同步跟进

　　 深圳市的大部制机构改革，赢得了不少喝彩。尤其是在食品安全的监管领域，现有的分段监管、“九龙治水”的格局备受诟病。三聚氰胺、苏丹红、地沟油等食品安全事件，在国内都曾引起轩然大波。深圳的改革尝试，让公众看到了这种局面得到改观的可能。

　　 “应该说，职能集中到一个部门以后，协调的难度会下降很多。再一个就是，它可以发挥‘兜底’的功能。”刘鹏说，“面对不断更新变化的行业而言，监管的方式总是会相对滞后。那么一旦出现全新的食品安全事件，现在就至少有一个部门（市场监督管理局）来暂时负责，并对监管权力的分配和冲突进行裁决。”

　　 不过，深圳市在改革之处也面临一些困境，不同层级部门的衔接。由于深圳市试点，其它层级的政府部门并没有进行相应的调整，这就导致市场监督管理局要同时面对多个部门的情况，不仅产生了巨大的工作量，也在资源调配方面面临困境。同时，由于合并后的部门职能明显增加，但人员编制和相关的监管资源却没有完全跟上，某种程度上也使得改革效果打了折扣。

　　 “当然，如果中央政府在机构改革方面做好顶层设计的话，深圳所面临的这个问题是可以得到解决的。”刘鹏说，“不过，从深圳的实践也可以看到，机构改革需要一个过渡期。如果国家推进大部制，必须要考虑好过渡期内的衔接问题，防止因地方机构改革迟迟不到位而对食品安全工作所可能带来的负面影响，为此中央最好能够列明地方改革到位的明确时间表。”

　　 刘鹏同时指出，在推进大部制改革、权力集中的同时，权力的监督必须同时跟进。“尽管深圳现在还没有出现相关的问题，但我认为权力的监督制约透明非常重要。事实上，之前国家药监部门由于权力集中而缺乏必要的监督制约就出现过不良后果，导致机构改革为个别官员的腐败而背黑锅，反而最终影响了机构改革的进程。”

　　 “所以我认为，在推进大部制的同时，一定要推进政府信息公开，使权力受到制约和监督。例如可以考虑在监管部门设置中引入一些委员会制的因素，以杜绝首长制的专权风险，增加专家学者和社会公众的参与力度等。” 刘鹏说。