李铁

　　推进城镇化的改革实际上是一场全面深刻的社会变革，寻找好的改革方法和实现路径，才能达到城镇化改革稳步有序的推进效果

　　文/国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任 李铁

　　城市发展和城镇化问题，现在越来越多地得到人们的关注。当然也不可避免地存在着许多争论。如果仅仅是作为理论探讨，并不可怕，因为停留在笔墨官司上，对于人们的生活没有太大的实际意义。可是当争论演变到政府决策的层面上，将会影响到千家万户的生活. 毕竟我们仅有的这些国民资源经不起错误决策的折腾，而这些都是广大人民群众和企业家呕心沥血所创造出来的公共资源和社会财富。

　　尊重规律，前提是要下决心。尽管我们都知道推进城镇化的改革面临着重重阻力。但是，如果决心已下，只是方法和实现路径的问题。好在十八大已经明确了城镇化发展战略问题，但是落实到具体操作层面上，肯定还有漫长的路要走。

　　城镇化问题的提出

　　和理解中的偏差

　　20世纪末，中国政府提出了推进城镇化发展战略，意图解决长期以来困扰中国农村发展的深层次体制矛盾，通过促进农村人口向非农产业转移，向城镇集中，缓解农村劳动力严重过剩的压力，并增加城镇人口，带动消费需求，刺激国民经济增长。然而，这一政策的提出，必须要面对自改革开放以来，城乡分割制度和等级化行政管理体制所引发的日益固化的利益格局。

　　偏差主要集中在3个方面。一是对于城镇化的理解往往偏重于城市的规模和城市的建设。比如理论界的城市规模效益理论。这种观点忽视了大中城市在行政等级化的城市管理体制下，对于新兴的有活力的小城镇的剥夺。如广东、浙江、江苏的县级市、地级市发展速度之快，城市建设水平之高，在相当程度上依赖以行政手段向下获取资源。城市化的核心在于如何实现人口的转移，从沿海地区一些小城镇发展的历程看，一些传统体制下的小城镇已经发展到几十万人，吸收农村劳动力最具优势，但在体制上仍然处于被剥夺的地位。城市规模效益理论也忽视了城市对于农民的排斥，在城市福利化倾向随着城市建设水平的提高日益加剧时，这种排斥已经成为固化的利益格局。例如，对农民工进城务工就业设置障碍，乱收费，制定歧视性政策，继续在大中城市限制农村人口落户等。

　　二是对于城镇化发展的进程要求较高，往往以西方发达国家城市发展的现状作为我们学习和参考的借鉴。无论是在理论界的研究还是在一部分地方政府的决策过程中，似乎在推进城市化过程中，都是按照一种美好的预期、花园似的城市、可持续发展的环境和生态、高素质的人群、现代化的基础设施等等，只有这样才能体现出中国经济快速发展的实力。甚至在一些部门下达的文件中要求，城镇化建设的高标准、高档次，要面向未来。可是，最容易被忘记的是中国的国情，中国有近9亿农民仍被排斥在城镇化进程之外，他们没有很高的素质，因为他们的收入很低，无法让他们享受高水平的教育；中国的农村仍很贫穷，只有在大批人口从农村转移出去之后，农村的面貌才能从根本上发生改变。过于理想化地追求城市建设的目标，往往是在抬高城市建设成本的同时，拉大了城乡差距，提高了农民进城的门槛，结果与城镇化提出的本义背道而驰。中国的城镇化需要一个渐进的过程，要让农民和一些适应我国劳动力要素特点的企业能有较低的门槛进入，才有助于在低成本的城镇化道路上完成人口的转移。这里最重要的问题是如何实现在市场经济体制条件下完成城镇化进程，以公平的方式促进不同等级、规模的城镇共同发展，促进最有能力吸引就业、最富有活力的新兴城镇的发育、成长和壮大。

　　三是理论家照抄照搬发达国家的经验和理论，往往忽视中国的国情和发展轨迹的不同，决策者则受到利益的约束，无论是部门还是地方政府，由于利益的诱导，所形成的决策常常会出现偏差。简单地说，城里人考虑的城市化问题，肯定是偏向城里人的。从实际情况看，无论是理论家还是政府公务人员，以发达国家城市作为参照和借鉴，在呼吁重视规模化的城市效益，强调提高城市建设水平和档次时，作为城市建设的直接受益者提出的理论假设，也是希望自身所处的城市发生变化，加快城市基础设施建设速度，提高城市环境质量。因而所提出的观点和政策措施大多是有失公允的。

　　地方政府从管理和干预企业经营中解脱出来后，将工作的重心转向城市建设，动力之一就是希望从计划经济的盘子内获得更多的资源收益，通过城市建设满足城市居民的需求，提升政府管理者的政绩。主管部门在可分配资源日益减少的情况下，也希望加大城市建设力度，增加掌握计划经济资源分配的权限，维护部门利益。

　　推进城镇化改革的

　　实现方法和路径

　　要把改革攻坚和阻力较小的改革分头推进。在城镇化进程中，改革难度较大的诸如：涉及上亿人口的户改、土地出让制度改革和城镇行政管理体制改革，可考虑分期分批制定长期目标，稳步有序解决。而矛盾较小的例如，已经在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口，应该一次性放开解决。既可以减少城市户改的压力，也会由于彻底解决了长期积累的矛盾，获得这批人对改革政策的拥护。我认识的很多人，都已经是城市白领，甚至在重要的事业单位担任一定的领导职务，或者是中小企业家，由于没有户口，对社会怨气很大。他们已经对城市贡献很多，把他们尽快地一次性纳入城镇化进程，应该是现在难得的一次对社会群体利益释放的利好政策。据统计，在城镇举家迁徙地外来农村人口就有接近4千万。如果包括城镇间流动人口，可能还要增加几千万。西方国家对于外国移民还要定期实行大赦。我们的户籍制度僵化了50多年，应该有一次较大规模的赢得民心的户改动作。

　　要充分利用我国的城市管理特点，在城市管辖的行政区域内，调配资源，解决人口的空间配置和整合。目前我国各大城市由于感觉到人口膨胀的压力，纷纷提出合理控制城市规模的建议。其实，相对于城市管辖的行政区域，我国的大城市人口并不算多。特大城市周边的中小城市和建制镇还有较大的吸纳能力。北京市有2100万人口，其实其中有一部分人生活在周边的市辖区和建制镇内。这些市辖区和建制镇还有较强的吸纳能力。如何通过市场化的方式，给与这些实际作为独立城市的市辖区和建制镇更多的发展权，并通过轨道交通把这些城市与北京的主城区连接起来，应该从规划上予以统筹。这种方式应该是高等级城市户籍改革的方向，而不能以主城区压力过大为借口，排斥整个行政区的外来人口。

　　要承认我国城镇化发展相对落后的现实，降低各城市盲目追求政绩效果的发展预期。这里既涉及到公共服务水准制定标准过高的问题，也涉及到基础设施建设贪大求洋的问题。也就是说，要降低城市的门槛，给外来人口提供与他们收入、教育水平相适应的生存空间。广东已经允许外来人口自办民办学校，仅东莞市，70％多的农民工子女在民办学校就学。而我们的一些城市，既不允许降低办学标准，又不能全部解决外来人口入学问题，而以此为借口排斥外来人口。城镇化的改革要求以实事求是为准则，面对如此众多的农民进城落户，享受同等公共服务水平，很难一蹴而就达标，还是应该有一个循序渐进的过程。

　　城镇化的改革要突出重点。放开户籍管理体制，从解决长期举家迁徙的外来人口入手是重点；提高农村征地补偿，逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发也是重点；改革城市间的行政管理体制；降低设市标准也应该是重点。中国现有6.9亿统计上的城镇人口，只有658个城市，显然城市的比重相对于人口来说不相适应。即使我们把全部近2万个镇全部设市，我国的城市也不算多。从现实来看，解决设市问题，也有利于调动中小城市加快户改进程的积极性。据统计，我国镇区人口在5万人以上的建制镇有754个，率先把这些经济实力较强、镇区人口已经形成一定规模的镇改“市”，我们的城市数量也就在1400多个，至少比现在的城市数量多了一倍多。如果在户改的同时，实行设市的改革，也算是在推进城镇化的城市行政管理体制改革中迈出了实际的一步。而且也会受到这些城镇政府的强烈支持。

　　要尊重地方在城镇化改革的首创精神。要把顶层设计和地方实践相结合。近些年各地在推进城镇化的进程中，多多少少都进行了不同程度的改革。有的是着重于长远目标，有的是受利益驱动，但实际效果可能对未来的改革经验的总结起到了良好的按照作用。我们在坚持了十几年的改革试点实践中，许多好的经验最终都转变成了国务院的有关政策。例如乡镇合并，取得了减少行政资源扩张的好作用。户改也是在多年的试点经验总结中才逐步出台。地方行政管理体制改革中，95年由国务院11个有关部委在小城镇方面实现的探索，积累了很多经验。有的虽然曾经因各级政府的阻力而倒退，但经过多年又被地方政府重新实践。值得一提的是浙江开展的小城市试点，就是力图重新划分市镇的事权，为新兴的以建制镇为基础的中小城市发展提升活力。然而政策还是仅停留在地方层面，关键的设市问题仍然得到解决。

　　推进城镇化的改革涉及到方方面面，实际上是一场全面深刻的社会变革。这里不仅仅是户籍管理制度改革、土地管理制度改革和城市间的行政管理体制改革，还要涉及到中央和地方各级政府的事权划分，分税制改革如何深入到地、县、镇，城市基础设施的融资和运营的管理改革，如何提高服务业发展的有关政策措施，城市规划体制的变革等等，因篇幅有限，不能一一赘述。我们既不能把改革想得过于简单，同时还要坚定信心，坚持不懈地推进改革。前提是要尊重国际和国内城镇化发展的普遍规律和特殊规律。在两者有机结合的基础上，寻找到好的改革方法和实现路径，才能达到城镇化改革稳步有序的推进效果。