周红云

　　 在英美等西方国家，社会创新已经成为解决社会问题、推动社会发展的重要途径。英国政府与非营利组织部门签订COMPACT协议，为非营利部门的发展提供重要的制度环境，新一届英国政府甚至发起“大社会运动”，从国家层面将更多的权力和资金下放给“第三部门”，并鼓励非营利部门用社会创新的方式解决社会问题。在美国，奥巴马政府发起了社会创新基金，专门设立了公民参与和社会创新白宫办公室，致力于推动社会创新解决美国社会所面临的具有挑战性的社会问题。

　　 在上述背景下，无论在国内还是国际上，社会创新已然成为一个新兴的研究领域。那么，社会创新到底如何理解，中国社会创新的制度环境如何，社会创新的中国路径又怎样？社会创新对于2030美好社会又有着怎样的具体作用？2030年的美好社会，社会创新与社会组织应该是怎样的具体状态？

　　 社会创新就是让人们知道

　　他们是生活的最好诠释者和解决者

　　 社会企业家最重要的价值在于采用新的和更好的方式来改进社会，强调社会企业将综合企业领域和慈善领域的方法进行创新来创造可持续的社会价值，并可能带来大规模的社会影响，即使是采用赚取收入的策略方式来取得社会影响，那也尤其要鼓励用创新性的经济策略让社会组织更有效地创造社会价值并服务于社会目标；在这里，社会创新既包括了创造新产品或新服务，也包括用一种新方式提供一种现存的产品或服务，或者为新市场提供一种产品或服务；无论是通过采取商业模式来创造或提高社会价值，还是运作一个社会目的的企业，或者建立一种跨部门的伙伴关系，创新必须包含某种企业精神的要素；创新的主要目的必须是为社会带来利益，而且必须是增加可持续的或可扩散的社会价值。

　　 第一，社会创新以推动社会变迁（social change）和追求社会公正为使命，以解决社会问题、创造社会价值和追求社会影响为目标（social impact）。社会创新以解决社会发展过程中遇到的一些具有挑战性的社会问题为目标，但不仅仅在于解决某个社会问题或者满足某些未被满足的社会需求，其终极目标和使命在于推动整体社会变迁，追求社会公正公平与善治。

　　 第二，以创新的方式利用和开发资源为手段（innovativeness）或用其他任何创新的方式解决社会问题。社会创新的模式既可以是营利的、非营利的，也可以是混合模式。社会创新可以采取多种形式，并不限于第三部门，它既可以是公共部门的公共服务创新以提高公共服务绩效；也可以是非赢利部门或者营利的私人部门以改善公共服务或提供新服务而进行的创新。与用赚取收入或者用商业企业的模式以维持组织自身的可持续发展并达成社会目标的非营利组织不同，对社会企业来说，用商业企业的模式赚取收入并用于满足未被满足的社会需求、解决社会问题或者提供社会服务，只是其中的一种创新方式，社会企业还可以采用任何其他创新的手段和方式利用或开发资源以达成所追求的社会目标，但是，更为重要的是，社会企业追求推动社会变迁、促进社会公正、达致社会善治的终极目标和使命，而不仅限于采用某种方式来达成某个社会目标。从这个角度来说，社会企业等同于社会创新，社会创新的终极目标和使命就在于推动社会变迁，追求社会公正与善治。

　　 第三，社会创新强调非营利组织、企业、政府等多部门的合作治理（governance）。社会创新需要治理创新（governance innovation）。社会创新的参与主体不仅仅限于非营利组织或其他社会组织，而且也有赖于与社会第三部门建立伙伴关系的政府，有赖于具有社会责任的企业，有赖于致力于社会进步和社会善治的媒体的多方参与。因此，社会创新事实上依赖于社会组织、企业、政府、媒体等的多方参与，它强调治理结构的创新。

　　 第四，社会创新强调包容性（inclusiveness）并尊重弱势群体的参与（engagement）。最有效鼓励社会创新的方法就是相信人们是他们自己生活的最好诠释者，也是他们问题的最佳解决者。那些最紧迫和最具挑战性的社会问题需要社会创新的解决方案，而那些最紧迫和最棘手的社会问题以及那些未被满足的社会需求往往与弱势群体和那些处于社会底层的穷人群体是联系在一起的，因为他们的需求和问题最容易被忽视，他们的需求和问题往往很难在政府部门和市场部门得到较好的实现，非营利部门和第三部门较多致力于满足这些群体的需求，但是，传统非营利组织也需要创新的解决方案。因此，要满足这些群体被忽视或者未被实现的需求，就要求体现社会创新方案的包容性，尊重这些群体的参与，因为他们最了解自己的需求，他们也是有创造力的一个主体。雅克。迪夫尼（Jacques Defourny）在《从第三部门到社会企业：概念、方法与理论》一文中指出，“社会企业具有参与本质，要求受到活动影响的所有人都参与。代表顾客利益、顾客参与活动、利益相关者导向，具有民主管理风格，等等，都是社会企业的重要特征。在很多情况下，社会企业的主要目的之一是通过经济活动在地方层面推动民主。”

　　 第五，强调可推广性和可持续性（scale up）。社会创新追求的价值目标和使命在于推动社会变迁，扩大社会影响（social impact），而不仅仅在于解决某个具体的社会问题或者满足某些未被满足的社会需求，因此，它强调创新的可推广性和可持续性，以便创新实践的扩散，并最终推动整个社会变迁，达到社会公正与善治。对于某一个社会组织或者社会创新项目来说，可能有自己阶段性的目标，但是，该组织或者项目的可推广性决定了它的可持续性和社会影响。因此，社会组织或社会创新项目在发展过程和设计过程中不能只考虑一个阶段性的目标，而是要考虑可推广性和可持续性发展，考虑使命性的终极目标，而不是解决一时的社会问题，而这对于社会创新来说是则是非常重要的。

　　 社会创新在中国的制度环境

　　 从微观环境来看，社会组织的三个行政管理条例仍然是目前我国社会组织登记管理的基本法规，构成我国社会组织管理的基本体制。现行社会组织管理体制的两个基本特点是：分级登记、双重管理，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。具体来说，各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对社会组织进行监督管理的政府职能部门，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确；在统一归口的同时，相关法规还规定，与社会组织业务范围相关的政府

　　 职能部门或政府授权的单位，作为社会组织的业务主管单位行使监督管理职能。

　　 现在，双重管理体制带来六个方面的弊端：第一，民间组织的多头管理与注册困境并存。根据“双重管理”的规定，每个民间组织都必须同时接受政府主管机关及民政部门和业务主管部门的双重领导，而且其日常业务活动主要受主管单位的领导，这就要求每一个民间组织必须首先找到相关的主管单位。但是，《社会团体登记条例》只是一般性规定，县级以上的相关党政机关及县级以上政府的授权机构，均可成为民间组织的业务主管机构，这就使得民间组织的业务主管单位呈现五花八门的局面，甚至有的民间组织还有好几个管理的“婆婆”。这样，对于那些能找到主管单位的民间组织来说，双重许可带来的可能是“多头管理”。

　　 第二，民间组织的分级登记与分级管理并存。分级登记就是县级以上人民政府的民政府门分别负责统一曾记得民间组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管。按照这一体制，全国范围内活动的组织有民政部审批和登记，地方范围内活动的组织有县级以上地方各级政府的民政部门审批，跨行政区域活动的民间组织有所跨行政区域的共同上级政府的民政部门审批。同时，除了行政审批和登记实行分级原则外，民间组织的业务主管单位也实行分级原则，即民间组织的业务主管部门依其行政区域或行政层级而不同，原则上说，业务主管部门的行政层级与其登记管理机关相同。这样，分级登记与分级管理的并存能很好的满足行政管理的需要，但却大大限制了民间组织间的联合，不利于民间组织的健康发展。

　　 第三，双重管理导致监管责任推诿与监管内容重复并存。有人认为，双重负责的管理体制就是一种政治把关和共担责任的分权机制。无论是登记管理机关，还是业务主管单位，审批社会组织成立的登记申请都是事关大局的核心职能，谁批准谁就要承担对社会组织包括政治风险在内的一切责任，而双重管理本身则成为分散和规避这种责任的制度安排，无论是批准还是不批准都由两个不同的监督管理部门负责。但另一方面，登记管理机关和业务主管单位在申请登记的审查、年度检查、违反有关条例规定的查处等方面进行重复工作。

　　 第四，对民间组织的事前审查流于形式与事后处罚过于自由并存。一方面，双重管理体制下的民间组织的重大活动的请示报告制度和年度检查制度是一种事前审查和审批制度，往往流于形式而难以起到监管作用；另一方面，双重管理体制下赋予登记管理机关和业务主管单位对民间组织处罚和撤销或吊销方面自由裁量权过大，对于民间组织的事后处罚过于自由，大大降低了相关法律条文的严肃性。

　　 第五，对民间组织的干预过度或放任不管并存。一方面，双重管理体制下，业务主管单位以监督指导的名义对民间组织进行全面而直接的干预，有的业务主管部门将部分政府职能转移给民间组织的同时，将民间组织置于“二政府”地位而全面控制；另一方面，对于一些民间组织缺乏自律、出现问题时，有的业务主管单位又放任不管，甚至有的还充当不法民间组织的保护伞。这两方面都不利于民间组织的自主功能的发挥。

　　 第六，对民间组织限制活动地域与限制竞争并存。现行相关管理条例规定，同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，将不予以批准筹备或登记，另外，还规定禁止设立分支机构或代表机构，这种限制民间组织活动地域并限制竞争的规定特别不利于民间组织的健康发展。

　　 可以说，“宏观鼓励、微观约束”的状态仍然是我国社会组织生存发展和社会创新面临的基本制度环境。

　　 社会创新的中国路径

　　 总体上来说，在近年来国家和地方层面推出的一系列支持和推动社会组织创新的制度改革的背景下，中国社会组织创新呈现如下发展趋势：以去行政化、民间化为方向；以市场化、企业化为方向；以专业化为方向；以联合化为方向；以志愿者组织化为方向；以虚拟化为方向。这些方向也应该是走向2030美好社会以及2030年美好社会里的方向与状态。

　　 首先，是社会组织的去行政化和民间化。在我国，社会组织的行政化特征表现在两个方面：一是双重管理体制建立起许多社会组织与相应主管单位之间的紧密关联，甚至有些社会组织为了自身生存获取资源而主动寻求与政府部门的行政隶属关系。从我国社会组织的现状来看，许多民间组织都由政府发起成立，因此，有人把这样的组织称为“GONGO”，有的甚至被指责为“二政府”，而从实际情况来看，由于许多民间组织都是政府发起成立，而且组织领导人由政府公务员担任，组织资金也由政府财政提供，有些政府部门也是这些组织的业务主管单位，组织与政府之间的这种紧密关联导致了一些民间组织的行政化倾向，甚至在实践中，有些民间组织还挖空心思向政府机关争取行政管理职能，试图成为“二政府”，以寻求租金。

　　 二是双重管理体制“赋予”社会组织的登记管理机关尤其是业务主管单位对所管理的社会组织进行某种程度的行政干预。前面提到，双重管理体制的最大特征在于登记机关和业务主管单位的审批登记制度，这带来两个最直接的后果就是大量的社会组织因找不到合适的业务主管部门或达不到登记的其他条件而无法依法登记并因此成为非法社会组织；以及业务部门对所管理的社会组织的行政干预。

　　 基于此，双重管理体制的弊端已经成为目前制约社会组织发展的最基本障碍，改革社会组织管理的双重负责体制也成为社会组织管理体制改革呼声最高的一个方面。而社会组织的双重管理体制改革为社会组织的去行政化和民间化发展产生了重要影响。双重管理体制改革和社会组织的去行政化改革将逐渐还原社会组织本身所具有的民间性特点，也为社会组织创新提供了最基本的主体条件。当然，社会组织的去行政化与民间化仍然会是一个长期过程。

　　 第二，是社会组织的企业化与市场化发展，也就是社会企业实践在中国的兴起。在国际上，非营利组织部门与市场和企业部门相互交叉融合的实践带来了社会企业和社会创新的发展。虽然在中国社会企业还是一个全新的概念，也可能还没有完全理论意义上的社会企业，但是，我国社会组织的企业化和市场化实践显示出社会企业发展的中国路径。

　　 社会企业发展的中国路径表现在以下三个方面：首先，社会组织中的民办非企业单位和社会福利企业等最类似于社会企业的范畴，它们是社会企业实践的雏形。王名、朱晓红的研究发现，社会企业在中国非营利领域也呈现出强劲的发展态势。改革开放以来大量涌现的基金会与民办非企业单位由于引入了市场运作模式、开放了社会力量的广泛参与、结合了公正与效率这双重目标而实现了组织运作模式、组织形式和组织目标的创新，具有了社会企业的意蕴，可以通过创新成长为社会企业。其次，“社会企业的兴起与中国NGO发展的现实制度限制直接相关”，工商登记注册的非营利组织可能成为中国社会企业实践的另一种类型。最后，作为第三部门的非营利组织部门与作为第二部门的市场部门之间已经出现了相互交叉融合的雏形。一些企业在“战略公益”的创新理念下，“已经超越以往企业CSR注重企业与利益相关方的共赢和谐，以及通过慈善捐赠回馈社会的模式，而是直接面对社会问题，投入资金、人力资源及市场管理经验、技术、评估方法，支持公益部门的可持续发展”。“在中国，对社会企业的金融支持模式也已经出现。友成企业家扶贫基金会、南都公益基金会与英国文化协会合作开展的社会企业技能培训项目，两年来已有近400名社会企业创业者接受培训，数十家机构获得专项基金的资助。 ”

　　 第三，是社会组织的专业化发展。随着双重管理体制改革的进行，社会组织去行政化和民间化必然带来社会组织自身专业化的发展。例如，北京市委市政府出台社会建设的“1+4”系列文件，在坚持双重管理体制的同时，逐步把业务主管职能从各个政府部门剥离出来，构建“枢纽型”社会组织工作体系，确认一批“枢纽型”社会组织，根据有关法律、法规，授权其承担业务主管单位指责，对相关社会组织进行日常管理、提供服务；充分发挥其龙头作用，将性质相同、业务相近的社会组织联合起来，进一步形成合力，从而改变现有政府部门或行政单位作为社会组织主管单位的局面，除少数有特殊只能的行政部门暂时保留外，大部分行政部门将不再作为社会组织的业务主管单位。北京社会组织将按照社会化、专业化的要求，加快推进全市各类社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，逐步实现自我管理、自主发展。改革后，北京将有80%的社会组织进行社会化、专业化的自我管理。

　　 另外，专业社工制度是促进并提升民间组织职业化和专业化不可或缺的制度。虽然我国尚未有专门的社会工作师立法，但是，在我国，国务院已经在民政部设立了专门负责社工工作的行政机构，并酝酿就社工师进行专门的立法。在中央政府层面，已经开始组织进行专业社工师考试。专业社工在上海、深圳这些民间组织比较发达的城市发展迅速，而且这些地方也已经出台了一些相应的配套措施。社工制度改革将为促进社会组织的专业化发展创造条件。

　　 第三，是社会组织的联合化、志愿者组织化和社会组织的虚拟化发展。社会组织的分级登记和分级管理不利于社会组织的联合化发展，限制着社会组织进一步壮大，不利于社会组织健康发展。随着双重管理体制逐步向“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的管理体制转变，将逐步取消一刀切地限制社会组织设立地域性分支机构和成立性质相同或相近的社会组织做法，允许如公益性社会组织设立地方分支和必要的联合，鼓励社会组织在提供社会服务方面展开竞争，这将有利于社会组织创新的发展。志愿精神是社会组织的重要原则，志愿者是社会组织的重要依靠力量。志愿者组织化将成为社会组织发展和创新的重要途径。随着科技手段和网络技术的发展，社会组织的虚拟化也将成为一个重要方向，而且，虚拟社团已经开始并将逐步在参与社会管理中发挥越来越重要的作用。