田享华

　　“公开透明、让权力在阳光下运行，”这是温家宝总理4月在《求是》杂志刊文所言。与之对应的则是：2011年，有92个中央部门公开了部门预算，90个中央部门公开了部门决算，98个中央部门和北京、上海、广东、陕西等省市公开了“三公”经费使用情况，全国审计机关向社会发布预算执行及财政收支等方面审计结果公告8000多篇。

　　无疑，十年来公众感受权力运行有所改进的重要方面就是信息公开。从“PM2.5”环境数据到“三公”经费的公开，还有消费者起诉卫生部公开修订生乳标准的会议纪要获胜诉，甚至近期几名大学生分别对“表叔”、“房叔”申请个人工资信息公开被拒的信息，都是此前不太敢想象的进步。

　　上海市公共事务管理研究会秘书长、复旦[微博]大学教授顾丽梅告诉《第一财经日报》，虽然信息公开还没有达到学界或者公众所期待的程度，但是进步还是很明显，哪怕是一些申请被拒的情况，也反过来说明申请渠道是通畅的，而公民的权利意识也在觉醒。当然，最重要的还是一系列涉及信息公开的制度被确立。

　　2007年4月24日《政府信息公开条例》（下称《条例》）公布，并于2008年5月1日起施行，这几乎是信息公开进步最标志性的事件。因为《条例》确立了“公开是原则，保密是特例”的理念，首次从法律上对政府信息公开做了明确规定，使广大群众对行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息能够一目了然，保障了群众的知情权、参与权和监督权。

　　此外，中共中央和国务院又多次发文，要求大力推行政务公开，完善政府新闻发布制度和信息公布制度，提高工作透明度和办事效率。目前，我国各级政府都建立了政府门户网站并通过政府门户网站以及其他形式，强化政务公开，实行阳光行政。此外，微博这样的新媒体出现后，信息公开找到了一条与公众互动更加便捷的路子——政务微博，新浪微博《2012年第三季度政务微博报告》就显示，截至9月底，新浪认证的政务微博已达50947个。

　　有法可依的公开

　　当然，最能吸引公众目光的还在于政府财政信息以及“三公”经费的公开。虽然《条例》早就明确“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息”中就有“财政预算、决算报告”。不过，在现实中想获得上述信息并不容易。人大制度与预算领域的权威学者蔡定剑在世时曾受邀赴各地指导预算改革，有次他把拿到的当地预算报告带回北京继续研究，但还在火车上就被电话告知，得把报告寄回。

　　真正解决这个问题还在于《预算法》的修改，目前的修正案草案（二次审议稿）中已经在第十一条第一款增加：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的除外。”

　　全国人大财经委副主任委员、上海财大中国公共财政研究院院长高强也认为，现行的预算法对预算公开缺乏明确的要求，各级政府部门公布的预算决算内容比较空泛，与民众需求还存在差距。目前，预算法修正案还处于审议状态，在财政信息的公开努力还有待观察，尤其是在公开信息的细化规定上承载了不少期待。

　　上下联动效果好

　　在制度上的推进，也需要行动的配合，这包括了政府的探索，也包括了公民的努力。比如今年起，上海就公开当年度预算，而且逐步细化报送各级人大审议的预决算草案,将其中涉及教育、医疗卫生、社会保障和就业、“三农”、保障性住房等相关支出的预决算，细化公开到“项”级科目；逐步将部门预决算中的重要支出内容细化公开到“项”级科目。

　　这无疑是令人欣喜的举措，因为我国目前的财政支出预算体系从上到下分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别。通常,中央财政预算支出的公开状况为部分重点支出公开细化到“项”,其余非重点支出公开细化到“类”。而对于地方财政而言,鲜有公开到“项”。正如复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠对本报所言,政府的预算应该做到透明,要说清楚钱花在哪,具体到款项,不要笼统作答，就是让百姓来监督，让百姓来评判。

　　而大众更为敏感的信息，比如“三公”经费也逐步走在阳光下。今年3月国务院第五次廉政工作会议上，温家宝总理就说，今年各单位公务接待费用、公务车购置和运行费用、出国出境经费要详细公开。其后又规定，“省级政府要在两年内全面公开‘三公’经费，并推进公开部门预决算。”不过，截至今年8月初，只有北京、上海、广东、新疆和四川等省区市公开了省级部门“三公”经费预算，而大多数地方政府还是持观望态度。但在更低层次的政府层面，则有一些更让人惊喜的进步，比如上海闵行、浙江温岭、四川白庙乡等的预算和三公经费的公开探索。

　　但是，中央部委的行动也很重要，正如高强所言，公共财政改革，以中央与地方政府上下联动最好，哪个环节不动，都不会有效果。今年9月，北京大学公众参与研究与支持中心发布的一份报告称，在该中心相关调研人员向国务院42个下设机构申请“2011年人均办公经费”时，只有8家部委予以公开，其余34家均予以拒绝，尽管该中心主任王锡锌肯定了今年各中央部门公开部门决算及“三公”经费的情况较之于去年更为及时、更加详细，且首次公布了行政经费。

　　与他们遭遇类似的是上海财大公共政策研究中心，其连续四年调查并公布的《中国财政透明度报告》，在标准不变的情况下，随着时间推移，透明度不升反降。其中一个重要原因即是调查者以普通公民的身份，按《条例》规定向各省级政府信息公开办公室、财政厅提出信息公开申请，然后据此评分排名，但回应者寥寥无几，这使得多数省份的得分不及格。

　　顾丽梅对于学界调查研究遇到信息的困境也深有感触，她说做学术研究时常常拿到的是二手数据，也不够准确，如果据此研判一些社会现象当然容易失准。更重要的还在于，“只有信息足够公开，公民才有渠道监督政府，帮助它完善社会管理，提升执政水平。”她还认为，也只有公民获取了足够的信息，才可能更加理解政府的难处，增加对决策的认同，尤其是维护其公信力。

　　实际上，只有政府减少乃至消除了公民的信息不对称，才有利于市民社会的建设。“信息的公开、权力的透明与市民社会的发育息息相关，否则只是政府单向度的自娱自乐，肯定会让老百姓误解。”顾丽梅认为，信息公开是国家长治久安的保证，它不仅是满足公众知情权和监督权，也是对政府的支持和对官员的关爱。