选题策划：本报产业经济研究中心

　　 课题组

　　文案执笔：王少杰

　　近期，媒体聚集下的河南信阳市明港镇政府的表现一再令公众失望。由此引出一幢斥资3000余万元违规建起9层高的镇政府办公楼，投资总额和建筑面积均严重超标，其堂皇程度着实令人瞠目。

　　问题一：幕后真正推手是谁？

　　据了解，河南信阳市明港镇政府的办公楼已启用一年之久，无论是从外观设计、内部装修，还是建设标准，无不迎合了地方政府对政治与权力的审美，被老百姓戏称“豪华衙门”（简称“豪衙”）。

　　然而，当这幢新建地标建筑与周边破败的民房、寒酸的校舍形成鲜明反差时，不由得让人追问，在河南，诸如明港镇在内的多地党政机关缘何如此热衷于修建豪华办公大楼？这种“豪华病”是如何养成的？背后的经济驱动力是什么？这其中隐藏着怎样的潜规则？

　　早在2007年，中央七部委联合下发了《关于开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作的通知》，要求各地区、各部门对近年来党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目进行一次全面彻底的清理。目的是，通过清理工作，坚决遏制各级党政机关盲目攀比、贪大求洋，违规建设办公楼等楼堂馆所的势头。同年，河南省发改委也下发通知，要求各地党政机关办公楼建设情况进行自查清理，一旦发现不顾实际财力，超规模、超标准兴建党政机关办公用房将给予严惩。

　　遗憾的是，自上而下的高压政策，并未刹住国内多地违规建设楼堂馆所歪风，甚至在一些地方还愈演愈烈。

　　据河南《大河报》近期报道，河南通许县政府不经上级机关批准，在没有办理任何建设手续的情况下，违规建设带有很多办公室的综合楼。其中，最大办公室面积达76平方米。而按规定，县级领导的办公室面积不得超过20平方米。

　　据了解，该楼工程从整个施工规划图上看，该工地占地1.7万平方米，综合楼建筑面积为6560平方米，综合楼一楼和二楼设计有10个办公室，这些办公室的面积均在46平方米以上，其中最大的两个办公室面积为76平方米，3楼以上为住室。楼的南边有一个大花园，大花园的南边还有篮球场和羽毛球场。

　　有知情者说，该综合楼是为县委、县政府主要领导建设的，供他们办公和居住，将来装修标准也不低，档次非常高。

　　按照国家《党政机关办公用房建设标准》，县级正职办公用房为每人使用面积20平方米，可这栋楼上10个办公室的面积均超过国家标准一倍多。

　　更值得注意的是，偌大的综合楼竟没有经过任何部门审批便开工上马。对此，河南省发改委投资处的一位工作人员曾表示，目前没有接到过通许县政府建设办公楼的申请，更没审批过。

　　有业内人士曾直言不讳地表示，国内一些地方政府主要官员之所以不惜顶风违纪热衷修建豪华办公楼的动机，主要是捞政绩拿回扣，或者说是为了为官一任的“面子”和“腰包”。

　　事实上，越是经济落后的地方，越喜欢搞豪华工程，而凡是大兴土木盖豪华办公楼的地方政府，借口也都是相同的：一是城市建设要有“超前”意识，不能刚建好没多久就过时了；二是要有一个现代化的形象，给外人留下“有实力”的印象，以利于招商引资。

　　一位不愿具名的建筑设计师曾对《国际先驱导报》记者表示，形象工程的出现，在很大程度上是由于地方政府官员的政绩往往与当地GDP的发展挂钩，而招商引资则是促进地方GDP发展的有效途径之一。投资者会考核当地的环境，如果设施过于落后，往往会阻碍投资的引入。在这样一个大的社会环境下，地方政府就会不切实际地营造良好的投资环境。

　　更不用说，在建造豪华办公大楼背后常常隐藏着利益驱动。“这一方面缘于地方政府官员追求奢华的心理，另一方面是树立地方形象工程的需要，而每个工程多少也牵涉到各方利益。”中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘曾如是分析地方政府青睐豪华办公大楼的内因。

　　问题二：以什么名义建？

　　当豪华的党政机关办公大楼饱受诟病的同时，公众将更多谴责和质疑指向建设豪华办公楼是以什么名义通过相关部门层层审批的。这成为媒体竞相报道的焦点之一。

　　据河北《沧州日报》报道，经过近两年的建设，备受市民关注的沧州市行政服务中心（市民服务中心）工程竣工在望，目前已完成工程总量的90%以上，主要工程预计9月底前完工。为此，该市市委主要领导亲赴现场就工程建设情况及中心内部规划布局进行督导调研。

　　另外，该工程建设背景与规模颇受外界关注。作为2010年沧州市城建十大工程之一，市民服务中心位于沧州新城3平方公里核心区域，占地面积40余亩，总建筑面积7.4万平方米，预算总投资约3.8亿元。该工程具体功能划分为，地下2层、地上1至2层及部分3层为市行政审批中心用房；部分3层为市电子政务中心和市应急指挥中心用房；4至6层为已经拆迁或在危房中的市直部门用房，预计进驻工作人员450余人。

　　与此同时，该工程所需投资费用均有该市政府所属沧州市建设投资公司（建设单位）自筹。对此，外界普遍猜测，如此庞大的建设费用完全由当地政府的一个投融资平台筹措，有些不太现实。况且，该公司近年并未向外界做出募集资金的动向，而面对近4亿元的投资缺口，当地很有可能通过银行贷款或直接动用地方财政资金来弥补。

　　引人注意的是，该市政府斥巨资打造的市民服务中心真得只是用于“服务市民”吗？按照上述工程引述的划分计划中，大楼落成后将进驻450余名工作人员办公，很显然，除了一部分用于行政审批服务外，大部分则用作该市政府职能部门行政办公之用。正如外界所分析的那样，该市市委、政府目前所处的办公楼环境较为陈旧、老化，办公面积也较为紧长，即将落成的市民服务中心大楼在一定程度缓解该市机关单位办公用房问题，甚至有可能主要职能部门进行整体迁入。当地不少群众曾这样向本报介绍说。

　　那么，有望本月底竣工的沧州市市民服务中心大楼，当地市政府及直属部门会否在启用之际有整体迁入办公的计划，目前并未从当地政府方面获知。

　　不过，与其相比，辽宁省丹东市政府的行为举动可谓直接。

　　据辽宁《丹东日报》报道，2011年3月21日，丹东市政府正式搬入刚落成的新区市民服务中心办公。据了解，作为新区标志性建筑之一的丹东新区市民服务中心项目于2008年9月开工，占地面积8000平方米，一期工程建设主楼高19层（含地下一层），建筑面积6.3万平方米，总投资2亿元。

　　另据《辽阳新闻网》刊载，辽宁省辽阳市政府机关于今年4月23日正式迁入位于文圣区河东路9号（市民服务中心）办公，同时搬入办公的单位还有市发改委等近30个市直单位。据了解，位于辽阳市河东新城核心地带的市民服务中心大楼，于2009年10月24日动工，总建筑面积5.1万平方米，建筑高5层，地下1层，预算投资1.68亿元。

　　上述触目惊心的现象还出现在湖南省怀化市。据《怀化日报》报道，2011年6月27日上午，怀化市人民政府正式搬迁入驻怀化市民服务中心办公。有资料显示，市民服务中心规划用地约10平方公里，总投资10亿多元，共29层，其中地面27层，地下2层，总建筑面积超过8万平方米。项目完工交付使用后，市直52个单位将进入中心办公。

　　严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所，中央可谓三令五申。但一些地方政府显然没把中央的要求当一回事。退一步讲，即便由于原办公条件恶劣，地方政府必须新建办公楼，国家也设立了相应的标准，按标准建造办公楼也不应到达豪华的等级。那么这些超标的建筑又是如何通过审批的呢？

　　有业内人士向本报透露，为掩人耳目，一些地方党政机关都是巧立名目试图越过相关部门的审批门槛。说的直观点就是以非建办公楼的名义报批，换了个准合法的身份出现而已。

　　对此，有知情者透露，山东省日照市东港区农业局通过向上级部门申请专项建设资金，用于位于该市临沂路西、莒州路北的日照市农产品质量监测中心综合楼（简称农检中心）建设。然而，这幢已建成高16层（含地下2层），总建筑面积达41168平方米的大楼，知情人透露，东港区农业局不仅涉嫌违建豪华办公楼，同时在工程招投标中也涉嫌违规。

　　无独有偶，位于该市山海路以南，烟台路以西，一幢高15层的大楼目前已经封顶，据现场的公示牌显示，该大楼名为“公路工程设计监理信息综合楼” 建设单位为日照市某机关单位。知情者介绍，大楼以“公路工程设计监理信息综合楼”为幌子，实际是建设单位新建的机关办公大楼，据不完全估计，该大楼工程总造价预计达7000万元。

　　中国城市规划设计研究院副院长王凯曾在接受《国际先驱导报》采访时介绍，按照规定，地方政府建设办公大楼，须经上级主管单位审批通过，审批的过程应严格按照标准来执行，而审批、建造、验收等环节都应有监管，“但并非没有漏洞可钻。”“比如，有的地方政府在申报时报的办公机构和人数非常多，对照标准，其建造面积的确没有超标，但当机构入驻后在里面办公的人却没有那么多。”

　　问题三：钱将从哪来？

　　本报课题组梳理有关资料后发现，从去年下半年至今，陆续发布新建机关办公楼公告的还有湖北崇阳县地税局和湖南省娄底市工商局。据了解，湖北省崇阳县地方税务局办公大楼建设项目选址于崇阳县天城镇城北新区，建筑面积9110平方米，总投资2600万元，其中环保投资130万元；湖南娄底市工商行政管理局办公楼建设地点位于娄底市扶青路西侧、富康路东侧，建筑面积约9327.72平方米（其中地下室1848.52平方米，办公楼附楼797.1平方米），地上7层，地下1层，框架结构，投资约1700万元。

　　值得一提的是，目前在建或接近完工的党政机关办公楼，不仅办公面积超标，建设费用也随之水涨船高。那么，新建办公楼所需动辄数千万多则上亿元巨额建安成本支出将从哪来？这也成为外界普遍关切且待解的迷。

　　首先，有业内人士曾向本报透露：“单位都有自己的小金库，这是一笔资金；另外通过截留上级款项，挪用专用资金来筹钱也不是什么稀奇的事。只要上面不抓，下面不告，都是明目张胆着来的。”

　　以河南栾川县为例，据《企业党建参考报》报道称，作为国家级贫困县的栾川，该县环保局涉嫌利用排污费专项资金兴建的16+1层豪华办公大楼，建筑面积达到1万多平方，造价近4000万元。

　　其次，引用政界人士的说法是，党政机关新建办公楼前事先应当经地政府的许可后实施，由此所投入的建设费用大都是向政府申请财政资金代为支付。

　　这一点，本报从上述（明港镇、通许县）案例中得到印证。据了解，河南信阳市明港镇政府所建办公楼目前支付的建筑费780万元、装饰费590万元，均是财政支出；而通许县有关综合办公楼建设的招标公告显示，该该工程投资金额约1416万元，资金来源全部为财政拨款。

　　值得注意的是，建设豪华办公楼所需的巨额投入，在一些并非财大气粗的地方政府那里又是如何来筹措的呢？本报课题组在调研中发现，其实，地方很大一部分财政收入来源于土地，如此一来，要建设豪华办公楼，地方政府只有出售它们最值钱的资产──土地。据有关专家表示，土地买卖目前占所有地方政府收入的比例高达40%至60%。

　　业内人士表示，“豪衙”盛行首先是被经济利益所驱动。地方政府要靠土地财政扩大收入，要想土地卖个好价钱，就要先提升它的档次。比如，在开发区或新区建造新的政府大楼，相当于政府倾力打造一个新增长极，可以繁荣土地市场，抬高价码，吸引买家进入，这正是运营城市的一种商业策略。

　　同时，为了筹措到足够的建设资金，一些地方政府机关甚至采取向职工非法集资的方式。

　　“科级干部每人2万元，中层干部每人1.5万元，普通职工每人1万元”，行政机关因建办公楼而采取强制摊派非法集资的行为再次被推至风口浪尖。援引河南《东方今报》报道，这一现象就发生在河南淮滨县林业局，该局为建设机关办公楼，涉嫌要求单位干部职工强制集资筹措工程款。

　　显然，违规建设超标办公楼，对于一些地方党政机关而言，钱，不成问题，只要“调剂好”就行。至于以什么名义建，以及对外宣称办公楼归属于谁均不重要，重要的是，大楼建成后为它所用即可。