■DRC视角

　　我国碳交易市场发展的目标

　　我国碳交易市场发展的根本目的是要充分发挥市场机制的作用；最终目标是建立强制性、覆盖经济整体、一二级市场健全、与国际市场接轨的全国性市场。

　　我国碳交易市场的构建，并非只是为了要有碳交易市场而建立市场，其根本目标是要充分发挥出市场机制在优化配置各类节能减排资源中的作用，从而达到以最小成本实现最大减排的效果。

　　一方面，中国是一个由计划经济向市场经济转轨的国家。长期以来，政府权力过大、干预市场过深、职能转变不到位一直是阻碍中国市场经济体制完善的根本性问题。就“碳交易试点”而言，对各级政府部门来说更是全新的事物，“碳交易”的本质是要利用市场来优化配置节能减排的各类资源，各级政府必须要跳出以往计划经济的思维定势，真正认识和尊重市场运行的规律和规则；积极维护和配合市场力量的发挥，充分让市场的力量来推动节能减排工作。

　　另一方面，碳交易并非是一个纯粹的市场行为。事实上，从某种程度而言，它是一个由政府一手创建的市场。碳排放权总量的确定、碳排放配额的分配、碳交易有效性和合法性的监督、碳排放的统计核查等都离不开政府的主导或者参与。有鉴于碳排放的外部性特征，不同于一般商品的市场交易，政府的力量需要深深介入到碳交易的各个环节中。碳交易市场的构建既是对各级政府能力的极大考验，同时也是促进政府职能转变的一个重要机遇。

　　正因为碳交易市场构建的根本目的是充分发挥市场在配置节能减排资源中的作用。从这个标准出发，我国碳交易市场的最终目标将是一个强制性、覆盖经济整体、一二级市场健全、与国际市场接轨的全国性市场。

　　我国碳交易市场如何逐步实现五个方面的突破

　　逐步实现 “从自愿到强制”、“从特定行业到整体经济”、“从区域试点到全国市场”、“从一级现货市场到二级金融市场”、“从国内到国外”，是我国碳交易市场面临的首要问题。

　　——从自愿到强制

　　如何实现国内碳交易市场从 “自愿到强制”的突破是当前碳交易试点的关键所在，也是整个国内碳交易市场发展的核心环节。碳交易市场实质上是政府一手创建的市场，没有政府施加强制性的约束，光靠企业的自觉和自愿，根本难以带动整个碳交易市场的发展。只有建立强制性的市场，才能真正给二氧化碳的排放定价，引导全社会的预期，有效调动各种节能减排资源。也只有建立强制性的市场，才能真正开始尝试和完善相关的制度建设，培养和锻炼相关的机构和人才。由此看来，从“自愿到强制”的突破是我国整个碳交易市场发展过程中的“惊险一跃”，它的实现将使我国目前碳交易市场发生质的变化，迈不出这一步，就谈不上碳交易市场的未来发展；也只有跨出这一步，国内碳交易市场才能真正向着能够充分调动配置减排资源的目标迈进。

　　当前障碍从根本上来看归结于两个方面，一是能力、二是决心，“能力不足、决心不够”是制约试点地区开展强制性碳交易所面临的最大障碍。

　　破除“能力不足、决心不够”的根本障碍，应遵循两个策略：一是必须明确强制减排的目标和方向、坚持“干中学”的方针。二氧化碳的统计监测体系建设滞后、相关机构人员数量不足和培训不够是能力不足的突出表现，也是制约当前试点地区强制性碳交易开展的主要障碍。然而在如何破解能力不足的难题上，往往容易陷入 “先有蛋”还是“先有鸡”的困局之中。试点地区对强制性减排的市场要勇于尝试、敢于尝试，只有先做起来，才能发现问题、解决问题；才能完善机制、锻炼人才、培养能力。二是要尝试各种强制性减排方式，从最容易开展、影响可控、不确定性小的强制性减排市场进行突破。在目前的体制安排和现实条件下，要想让地方领导不顾及强制减排对地方经济的负面影响，是根本不现实的。然而只要强制减排，必然将对本地企业产生影响、对地方招商引资带来困难。所以，要想让地方领导下定决心在本地开始尝试强制性碳交易，一方面要加强研究，进一步弄清建立强制性减排市场对地方经济的短期和长期影响，使其充分认识到率先采取减排措施也会对地方经济带来长远的益处，能够真正促进地方经济的可持续发展。另一方面要尝试各种方式的强制减排措施，从最容易开展、影响可控、不确定性小的强制性减排市场进行突破。

　　——从特定行业到整体经济

　　由于碳排放交易涉及一系列的合约执行和监督，履约成本相对较高，一般的小企业难以开展，而特定行业的大企业，实力强、稳定性高，能源审计、人员培训等相关基础性工作性开展较好，易于开始试点推行相关的碳交易。其次，特定行业大企业的二氧化碳排放在整个国家的碳排放中占有重要地位，在特定行业大企业间开展碳排放权交易，对节能减排的总体形势会有显著影响。第三，在特定行业进行开展碳减排，技术标准易于制定，可操作性强，行业减排方法在全球整体减排策略中应占有重要的地位。

　　基于上述的理由，在许多研究中已经提出国内碳交易市场可以先只覆盖少数几个重点行业。其中电力行业由于产品单一、排放转移可能性小、在整体排放中占有较大比例而成为被重点关注的行业之一。然而，国内碳交易市场建设让电力行业先行参与强制性碳交易的观点也受到一些相关的质疑。首先碳交易能否真正在电力行业的减排中发挥作用，很大程度上取决于电力行业的市场化改革能否有效推行、能否形成竞争性的电力价格。否则的话，在电力行业进行碳交易更可能变成一个垄断行业向下游消费者转嫁相应额外成本的一个过程，甚至会成为电力部门动辄涨价获取垄断利润的一个正当理由。值得注意的现象是，从国际经验来看，那些在电力部门开展碳排放交易较为成功的国家或地区，其电力市场自由化程度往往也是较高的。其次由于碳交易的实质是用市场手段配置减排资源，不同减排手段存在的成本差异性是推行碳交易市场的重要理由，而在电力行业一个部门内开展碳排放交易，其成本差异性相对而言没有那么突出。

　　上述过程中，应坚持两个原则，一是要选取市场竞争程度较高的行业开展碳交易。如果要选择电力行业作为试点，需要将碳交易试点与电力行业改革相结合，应该把推进碳交易市场建设的工作放到加快电力行业、甚至整个能源行业市场化改革下统筹考虑，把相关企业推进碳交易作为促进能源行业市场化改革的有机组成部分。此外也可考虑在市场化程度相对较高的其他行业开展碳交易。二是要事先明确目标、适时扩大碳交易覆盖的行业范围。不同主体的减排成本差异性是碳市场充分发挥作用的必要条件，一个功能完善的碳交易市场，必须要覆盖足够多的行业以反映减排成本的差异性，才能真正发挥出配置减排资源的作用。

　　（作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）