文·吴平

　　内容摘要

　　荒漠化是世界性的生态环境问题，给人类生产生活带来了严重威胁。我国荒漠化面积大、分布广，防沙治沙任务重。经过多年努力，我国荒漠化整体趋势得到初步遏制，但局部扩展严重，荒漠化形势依然严峻，沙区特色产业发展、农牧民脱贫、管理体制构建、重点工程建设等方面仍有不足。建议重视科技治理、合理规划产业发展、兼顾工程建设与生态修复、实行开发式扶贫、完善管理体制、广拓融资渠道、转变治理模式。

　　■关键词

　　荒漠化 防治 对策建议

　　荒漠化，与气候变化、生物多样性减少并称为全球三大生态环境问题。目前全球荒漠化面积已占陆地总面积的1/4，严重影响人类生存和可持续发展。我国是世界上荒漠化面积大、分布广、类型复杂、受害严重的国家之一，荒漠化面积占到国土面积的1/3，全国有4亿人口常年受到风沙危害。据监测，截至2009年底，全国荒漠化土地262.37万平方公里，沙化土地173.11万平方公里，分别占国土总面积的27.33%和18.03%。此外，全国还有约31万平方公里的土地呈现明显沙化趋势，沙化危害突出，局部扩展严重。土地荒漠化直接威胁着国土生态安全和群众生活，成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素，防沙治沙势在必行。

　　一、 我国荒漠化整体趋势得到初步遏制，经验和成绩值得肯定

　　长期以来，党中央、国务院高度重视荒漠化防治，高度关注沙区经济社会发展，防沙治沙事业取得了显著成绩。据第四次国家荒漠化和沙化监测结果显示，我国土地荒漠化和沙化整体得到初步遏制。一是荒漠化和沙化土地面积持续净减少。2005年初至2009年底，全国荒漠化、沙化土地分别净减少12454平方公里、 8587平方公里，具有明显沙化趋势的土地减少7608平方公里。二是土地荒漠化和沙化程度减轻。轻度荒漠化、沙化土地增加，中度、重度、极重度荒漠化、沙化土地均有所减少。三是植被状况进一步改善。植物多样性增加，植被覆盖率提高，固定沙地增加，半固定、流动沙地减少 。在取得上述成绩的同时，也积累了如下宝贵经验：

　　(一)制定了较为完善的防沙治沙法律和政策体系

　　我国于2002年实施了世界上第一部防沙治沙的专门法律《防沙治沙法》，与《水土保持法》《环境保护法》《土地管理法》《水法》和《草原法》等共同构成了防沙治沙法律法规体系。我国还将荒漠化防治作为保护环境和实现可持续发展的重要内容纳入国家国民经济和社会发展计划中，在财政投入、税费减免、信贷支持、权益保护等方面出台了一系列扶持优惠政策。

　　(二)较大提升了防沙治沙科研及监测水平

　　我国将荒漠化防治列入了国家科技攻关计划，启动了“首都圈防沙治沙应急技术研究与示范”“防沙治沙关键技术研究与示范”等科研项目，推广了一大批先进适用技术和成功模式。荒漠化和沙化监测正在具体实施，监测数据的准确性和科学性不断提高，针对沙尘暴的监测和预警业务也日趋完善。

　　(三)实施了一系列防沙治沙重点工程

　　多年来，我国相继实施了京津风沙源治理、三北防护林、退耕还林、退牧还草等一系列生态建设工程，取得了重大成绩。例如，据统计，从1979年到2006年，三北防护林工程完成造林面积约29.6万平方公里，已使三北地区20%以上的荒漠化土地得到基本治理，40%以上的水土流失面积得到有效控制，工程区还营造水源涵养林100余万公顷，年净增涵养水量3.3亿吨 。

　　(四)调动了全社会防沙治沙的积极性

　　通过实行拍卖“四荒”（荒山、荒沟、荒沙、荒地）、“谁造林、谁经营、谁受益”、牧区草原家庭承包责任制等政策，启动森林生态效益补偿基金，使广大群众防沙治沙积极性得到调动。特色种植、生态旅游等支柱产业不断发展，促进了沙区生产方式的转变和产业结构的调整，农牧民就业增收渠道日益拓展。

　　(五)全国各地涌现出一批典型成功案例

　　各地因地制宜探索防沙治沙方法，积累了丰富经验。如鄂尔多斯的库布齐沙漠产业开发模式、宁夏中卫沙坡头的铁路固沙模式、甘肃民勤的节水灌溉技术开发模式、新疆和田窄林带小网格农田防护林网建设模式、青海都兰封沙育林育草模式等，都起到了很好的带头示范作用。

　　二、 我国荒漠化形势依然十分严峻，加强防沙治沙工作任务艰巨

　　(一)土地荒漠化、沙化呈现局部恶化态势

　　我国土地荒漠化、沙化的严峻形势尚未根本改变，土地沙化仍然是当前最为严重的生态问题。受超载放牧、滥采滥挖等人为因素及频发的极端自然灾害等共同影响，川西北高原、塔里木河下游等局部区域沙化土地处于扩展状态。包括甘肃民勤县在内的河西地区和内蒙古阿拉善盟已成为北方强度最大的沙尘暴策源地，民勤县生态的恶化，还有可能导致巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠的合拢。而且，北方荒漠化地区植被总体上处于初步恢复阶段，自我调节能力弱，稳定性差，短期内难以形成稳定的生态系统，防治难度很大。

　　(二)沙区特色产业发展尚不成熟，生态破坏时有发生

　　一是沙区特色产业的发展尚处于起步阶段，增长方式粗放，科技相对落后，开发类型有限，规模效益不高，市场竞争力不强。二是规划工作不到位。对引进沙区特色产业投资项目未形成明确有效的环境评价和监管体系，极易导致企业一哄而上盲目跟风投资。三是生态破坏时有发生。部分企业过分看重经济效益，不惜采取短期行为。如甘肃民勤县的沙产业发展是以大量抽提地下水和截留石羊河水灌溉为前提的，不仅加剧了石羊河下游地区的荒漠化，也造成其地下水位由20世纪80年代的8米左右下降到约30米。四是扶持优惠政策有限，政策针对性不强，市场引导及配套基础设施建设都有待加强。

　　(三)沙区农牧民脱贫压力较大

　　一是沙区自然条件恶劣，人居分散，贫困人口基数大，受市场波动及自然灾害等因素影响，致贫返贫压力大。二是沙区经济结构单一，农畜产品未成规模，技术支撑和服务带动农牧民增收有困难。三是沙区农牧民治理荒漠化负担过重，从禁牧、禁耕等防治措施中获取的补贴较少，导致其生活、生产费用支出过高。四是转移人口安置任务重。近年来，一些地区（如内蒙古的阿拉善盟）将农牧民从生态恶化区转移出来，大批劳动力需要就业，生产生活需要得到持续保障的压力较大。

　　(四)防沙治沙管理体制不顺

　　防沙治沙工作存在多方领导、多头管理、政出多门的现象。一是部门分工不合理。我国防治荒漠化领导小组与防沙治沙办合署办公，国家林业局主管荒漠化防治工作。虽有19个部门组成协调小组，但部门权责有交叉重叠之处，使各成员单位间互相推诿，积极性难以得到调动。二是政策法规不健全。《防沙治沙法》只提出了一般的法律原则和措施，其在实施上依赖于其他管理部门执法，具有一定的局限性。同时缺少具体的、操作性强的地方性法律法规，导致对破坏荒漠化防治的违规行为处罚不力。三是政策实施分散。各部门针对农业、林业或能源等某一方面制定相应政策措施，相互联系不紧密，政策体系性不强。四是资金整合性差。林业、草业、农业、水业等各自治理，资金分配比例不均，未能在综合整治上发挥应有作用。

　　(五)防沙治沙工程的立项及监测评估制度不合理

　　一是工程项目立项机制不完善，造成重复投资。如内蒙古地区，同时是京津风沙源治理工程、三北防护林工程、防沙治沙工程的重点实施区，而这些工程都包括某一相同政策，致使同一建设目标可得到多份工程资金批复，造成“寻租”现象及资金浪费。二是工程建设对象范围窄。项目建设对象主要为大面积植树造林，对生态优良区域荒漠化防治及草原建设重视不够。三是缺乏独立的监测评估体系。项目的监测评估由主管部门（也是实施部门）组织并制定标准，而且数据不透明；评估标准不科学，如退牧还草项目不考虑草原恢复情况，却代之以围栏工程质量为标准。

　　(六)防沙治沙投融资方式比较单一

　　一是政府投资负担重，民间资本投入少。长期以来，政府在荒漠化防治上投入巨大，如三北防护林工程（1978—2050年）总投资578.60亿元，京津风沙源治理工程（2001—2010年）总投资558.65亿元 。民营企业投资比例极小。二是资金投入效益低。工程基本没有效益收入能使所投入的资金循环利用，单纯依靠国家对工程的直接投资来维系建设，致使国家及地方财政压力较大。

　　三、 加大我国荒漠化防治力度的对策建议

　　我国在应对荒漠化问题上应该坚持“防沙、治沙、用沙”相结合，充分开发沙漠潜能，利用沙地价值，努力把那些“不毛之地”发展成为知识密集型现代农业的绿洲、绿色能源开发的基地和风光壮美的自然旅游景区。

　　(一)重视科技治理，强调科技在荒漠化防治中的作用

　　一是加快科技成果的推广，用高新科技成果加快防治步伐。根据荒漠化土地的阶段性和特征，综合运用生物措施、工程措施和农艺技术措施，改善土壤理化性质，遏制荒漠化趋势，恢复土壤肥力和草地植被。二是加快提升荒漠化监测技术。加强荒漠化监测基础研究和应用研究，构建覆盖不同时空的监测体系。不断创新荒漠化监测技术体系，探索遥感GIS等新技术和新方法在荒漠化监测中的应用途径，提高监测信息的灵敏度和精度。三是重视本土经验在防沙治沙和生态保护中的重要性，加强对地方问题的深入了解，学会尊重当地民众及他们所拥有的本土知识。将地方经验和传统知识作为荒漠化防治和生态恢复的重要决策支持信息。

　　(二)合理规划产业发展，大力发展知识密集型产业

　　在荒漠化地区发展知识密集型现代农业，包括沙产业、草产业、林产业等，为此需要做好：一是全面提高农业科技水平。加强科技攻关，改良培育新品种。鼓励企业采用清洁生产工艺和节水、节能、节材技术，提升企业生产技术及经营管理水平。二是鼓励发展绿色能源产业。利用充足的光热资源，建设“沙地煤田”和“沙地油田”；开发太阳能、风能等沙区清洁能源。三是注重综合效益的提高。地方政府应合理规划产业发展，做好对产业开发项目的环评及监管工作，因地制宜控制发展规模，坚持政府与市场作用有机结合，实现生态、经济、社会效益的统一。四是建立一批典型示范基地和产业发展园区。以其为样板，引进和吸收国内外先进的技术装备和管理经验，创建和形成有地方特色的防治经验和产业发展模式。

　　(三)将防沙治沙工程建设与生态自然修复紧密结合起来

　　要完善防沙治沙重点工程建设：一是因地制宜搞建设。不能盲目追求大面积、高密度植树造林，而应充分考虑不同地区的实际情况，综合多方因素，宜林则林，宜灌则灌，宜草则草。二是加强水资源的统一规划和管理。改变现行的分散管理体制，按流域成立统一的水资源分配管理机构。统筹兼顾上游、中游、下游各段的用水量，合理调配地表水和地下水，妥善处理好区域生产、生活和生态用水关系，以水资源为中心进行区域布局和结构调整。三是尽快建立科学透明的项目论证体系和客观公正的监测评估体系。项目管理部门与实施部门应适度分离，部分项目可尝试由民间非营利性组织来实施。四是增强工程建设的系统性。工程项目应来源于生产，要把应用基础、技术开发、技术推广等方面连成一个系统，将荒漠化防治措施融入地区经济总体规划中，实现经济效益、社会效益和生态效益的共赢。同时，不能重建设，轻保护。要注重对优质草地、林地及已恢复的植被进行预防保护，遵循自然规律，充分发挥退化生态系统的自我修复功能，形成阻挡荒漠化的自然生态屏障。

　　(四)对沙区农牧民进行开发式扶贫

　　一是把扶贫工作与生态建设、城镇化建设有机结合起来。政府应加强水利等基础设施建设，加大对节水灌溉技术、农牧业配套设施等的资金投入，保证当地群众的基本生活条件，解决好用水问题。二是加强产业化基地和合作组织建设，探索扶贫和产业组织模式创新，以沙区的产业化进程促进农牧民生产、经营方式的转变，带动农牧民致富。三是做好移民安置工作。加大对劳动力的转移培训扶持力度，拓宽农牧民的就业渠道。重视对农牧民的教育，逐步提高其荒漠化防治意识和可持续发展能力。四是抓好典型。要总结各地经验教训，不断探索新的扶贫发展模式，树立先进典型，带动其他地区更好发展。

　　(五)完善管理体制，加强区域及国际合作

　　我国防治荒漠化协调小组应充分发挥其统筹联络功能，创新交流机制，调动各成员单位的防沙治沙积极性。林业部门应多与荒漠化防治相关部门开展综合性、体系化的对策研究与合作。合理调整农林分资比例，保证草原、林地、水利等治理经费的有效使用。加强与蒙古国、韩国、中亚各国等周边国家的区域联系，推动荒漠化防治的区域战略合作，共同抵御荒漠化危害。积极争取国际上的技术和资金支持。

　　(六)积极拓宽防沙治沙的融资渠道

　　一是加大财政投入。政府应建立健全对沙产业、草产业开发项目的激励机制、服务机制、信息机制和督查机制，营造良好的投资环境，拓宽招商引资渠道。二是完善金融扶持措施。健全荒漠化治理及草原生态建设贷款风险补偿机制，通过税收等优惠政策，鼓励金融机构加大对生态建设项目的信贷投入。推进担保体系建设，切实解决农牧民和中小企业贷款抵押担保难的问题。积极探索农业保险发展模式，以分散风险吸引银行及社会资金投入荒漠化治理。充分发挥政策性金融功能，鼓励银行创新信贷服务，通过优惠的长期贷款扶持荒漠化防治重点项目建设。三是将荒漠化防治与减缓气候变化目标相结合，加强草原保护，增强草原生态系统固碳能力，开展防治荒漠化碳汇造林项目建设，大力发展草原碳汇。

　　(七)充分发挥非政府组织在防沙治沙中的作用

　　政府应改变自上而下的单向度管理模式，由划桨者向掌舵者转变，尽快形成多元的、上下互动的治理模式。应充分发挥高校和科研机构在技术创新和产品研发方面的优势，发挥企业在资本、技术及市场拓展方面的优势，发挥专业协会在项目培育和产业引导方面的优势，发挥地区性自治团体在本土经验积累和民众沟通方面的优势。鼓励社会团体、科研机构、新闻媒体以及公民个人的广泛参与。通过行政授权和契约外包等形式，整合民间力量，形成参与荒漠化治理的协作体系。

　　（作者单位：国务院发展研究中心资环所）

　　(中国科技网)

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