养老之忧一·资金之困

　　空账惊人 制度设计累积双重风险

　　记者 李唐宁 北京报道

　　编者按：中国社会正面临一个严峻的现实——老龄化加速逼近，而社会保障不够完善、相关产业未成规模、失能老人生存堪忧。在这个现实面前，如何让我们的老人颐养天年？养老之忧，正在成为人们的普遍忧虑，也成为我国社会转型期一个无法回避和必须解答的重要课题。本报将以此为主题，从多个侧面探寻我国养老困局的制度症结和解忧之道，并以系列报道的形式在深度版推出。今天刊出第一期“养老之忧·资金之困”。

　　养老保险“空账”正在以25%左右的速度扩大！根据社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文最新给出的数字，2011年城镇基本养老保险个人账户“空账”已经超过2.2万亿，较2010年增加约5000亿。

　　在我国，社会养老保险一直以来被看作是退休后收入的最重要支柱。随着人口老龄化日益加剧，我国养老保障账户的缺口成了人们普遍关注的问题。有报道说，2013年全国养老金缺口将达到18.3万亿元；也有报道说，2010年底，基本养老保险基金累计结存为1.54万亿元；2011年末，结存1.94万亿元。众说纷纭，莫衷一是。

　　梳理有关养老金“缺口”的N个版本，记者发现，各种“缺口说”的背后是人们对于老龄化加速下的我国养老保险制度的深层担忧。养老的钱够不够？成为养老之忧的首要困扰。

　　郑秉文：“空账”2.2万亿

　　最早引发关注的养老金“缺口”版本

　　社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文近日在接受《经济参考报》记者采访时透露，2011年城镇基本养老保险个人账户记账额为2.5万亿左右，而实账部分仅为2703亿元左右，“空账”达到2.25万亿。

　　所谓“空账”，是指尽管你的账户里名义上有钱，但实际上却只是个无法兑现的空头数字。这是最早引发舆论关注的养老金“缺口”版本。

　　实际上，这是我国社会保险制度所必须承担的转轨成本的一部分。

　　目前我国城镇职工基本养老保险施行的是上世纪90年代确立的“统账结合”制度，基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成。社会统筹部分由单位负担缴费，为单位职工工资总额的20%，个人账户则由职工个人缴费，为个人工资的8%。前者“现收现付”，用于支付已退休人员的养老金，后者实行的是长期封闭积累、产权个人所有的“完全积累”制，原则上不能调剂借用。

　　然而，由于在现行养老保险制度确立之前，企业员工基本无需缴纳养老保险费用，所以现有的养老保险基金中没有这部分职工的个人账户部分。但在养老保险制度设立之后，这部分职工退休后却从养老保险基金中领取养老金。因此，仅靠统筹账户不足以应对当期发放，加之各地财政实力不同，多数地区不得不在实际上采用了“现收现付制”的方法，即挪用个人账户的资金、用正在工作的一代人合计缴纳的28%的月工资来支付现有退休人员的退休金，个人账户仅仅记账，上述2.5万亿的记账额由此形成。

　　为解决这一问题，我国从2000年开始了“做实”个人账户试点。截至2011年底，参与试点的辽宁、江苏、山东等13个省份共积累个人账户基金2703亿元，但其与记账额之间的差额，仍达到2.23万亿元，此“空账”被舆论定义成了养老保险“缺口”概念而广为传播。

　　事实上，首个参与“做实”个人账户试点的省份辽宁省从三年前就开始借支养老保险个人账户资金用于支付当前养老金，这也被看做试点已在事实上失败的标志。而从近两年数据看，空账扩大的速度正在变快：从2008年到2010年，“空账”由1.4万亿升至1.7万亿，增加3000亿，而2011年一年就增加了5000亿。

　　人社部：结余1.9万亿

　　如无财政补贴多省市已收不抵支

　　尽管言之有据，但上述判断却一直未能获得官方层面的认可。人力资源和社会保障部副部长胡晓义年初对这一问题有过明确表示：社保制度建立之初大部分省市养老金是收不抵支的，但之后缺口逐渐缩小，去年中国养老金略有结余。因此从全国层面看，不存在养老金缺口的问题。

　　一个说缺口，一个说结余，为何会出现这种差别？实际上，胡晓义此处否认的“缺口”并非指“空账”，而是现金流的概念，简单说就是当期发放没有问题。

　　如果从当年养老金收支情况看，上述表述符合事实。根据人社部上个月发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2011年全年城镇基本养老保险基金总收入16895亿元，比上年增长25.9%。全年基金总支出12765亿元，比上年增长20.9%。年末基本养老保险基金累计结存19497亿元。

　　中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南对此的解读是，养老金的现状是就业的人多、退休的人少，缴费的多、领养老金的少，加上财政补贴，因此缺口不明显。郑秉文也认为，中国的养老基金当期财务是安全的。“十二五”期末基本养老保险基金的整体规模至少应该是“十一五”期末的3倍左右，大致在4万亿元至5万亿元之间。

　　然而，多种因素的博弈决定了这种结余状态是不可持续的。

　　郑秉文指出，养老保险收入增速之所以快于支出增速，主要得益于中国正处于社保普及的窗口期，每年有几千万人加入缴费队伍。根据人社部的统计，截至2011年底，城镇基本养老保险覆盖人群已经超过2.8亿人，约占全国人口的五分之一，比上年末增加2684万人。

　　但扩面征缴是一把双刃剑，支付压力只是被延后了而已。退休职工占比较高的辽宁省鞍山市的人力资源和社会保障局养老保险处处长王丹对《经济参考报》记者表示，虽然短期能将收缴资金充实到养老金缺口，但当扩面征缴的人群进入退休时，养老金缺口会越来越大，地方财政需要补贴的漏洞也会越来越大。

　　事实上，无需等到他们退休，目前的基本养老保险体系已经出现了收不抵支的缺口苗头，只不过被每年巨大的财政补贴掩盖了。

　　中国社科院编撰的《中国养老金发展报告2011》显示，从1997年起，各级财政对养老保险累计补贴金额达1.2526万亿元。也就是说，到去年末基本养老保险基金累计结存19497亿元中，近三分之二来自于财政转移支付，如果没有财政补贴，多个省市已经收不抵支。

　　曹远征：缺口18.3万亿

　　这一缺口才是值得关注的长期问题

　　如果上述结论还在容易理解和接受的范围内，那么近期引发广泛争议的“养老金缺口18.3万亿”就显得不那么浅显易懂了。

　　中国银行首席经济学家曹远征在此前一份研究报告中称，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。在目前养老制度不变的情况下，往后的年份缺口逐年放大，假设GDP年增长率为6%，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。

　　对此，有媒体质疑该数字耸人听闻：“2011年还结余近2万亿元，看人口结构，2012年、2013年不会出现猛然增加的退休人员，同时养老保险的覆盖范围还在继续扩大，实在不太可能收支缺口忽然增至18.3万亿元之巨。”

　　对此，曹远征在接受《经济参考报》记者采访时解释说，“1.9万亿的结余指的是现金流量，而18.3万亿则是存量。现金流量有结余不代表没有亏损。”

　　简单来说，如果要维持现在的养老金给付水平，除现在已有的养老金(即上文中所指“结存”)以外，我们在2013年这个时点，还需要另外18.3万亿的养老金，才可以保证未来70年退休金的发放。

　　也许这一概念听上去有些杞人忧天的意味，但专家指出，与仍在可控范围内的“空账”相比，这一缺口才是真正值得关注的长期问题。随着人口老龄化和缴费的人数趋于下降，流量和存量的问题会相互转化并可能威胁到养老金支付。

　　参与上述18.3万亿缺口报告撰写的中国银行研究员廖淑萍指出，“如此大的存量缺口意味着，未来某一个年份后，中国年度的养老金流量缺口会是负的，而且还会不断扩大。”

　　另据报道，中国社科院财贸所学者高培勇和汪德华最近的一项研究指出，在现有社保制度框架下，要确保2020年中国每个退休者都能领取养老金，以替代率(即领取养老金占该年社会平均工资的比重)52.4%计算，养老金支付缺口都会持续增加。最早在2015年，中国城镇职工养老保险就会出现支付缺口。

　　两位学者预计，如果现在不能未雨绸缪，及时调整政策，到2050年，养老金缺口累积将达到该年GDP的95%。这样巨大的资金缺口，必将使国家财政不堪重负，需要转嫁给当代企业或进行代际转移。

　　养老金缺口危机的背后

　　制度设计累积双重风险

　　上述三个“缺口”并非同一概念，但无论从哪方面考量，养老金危机都已经是难以回避也无法忽视的问题。

　　我国养老保险制度建立不过区区二十年，为何就已陷入了困境？专家指出，在短期内，我国养老金收支压力主要来源于制度设计导致的转轨成本；而在中长期内，人口老龄化将逐渐成为导致养老金收支缺口的更为主要的因素。

　　事实上，养老金缺口将进一步加大的判断正是基于一个重要事实：即老龄化的推进和平均寿命的提高。我国是世界上老龄化程度最高的国家之一，目前中国65岁以上的老年人口已接近1.3亿人，全国31个省区市已有26个进入老龄化状态。

　　除去老龄化的威胁，养老保险困局可能在制度设计之初就埋下了隐患。

　　1997年国务院正式确定了全国城镇职工养老金制度从过去现收现付的企业养老制，向社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险转变。这种制度设计，具有过渡期的特征，其本意乃是寄望于两种制度的优势互补，但事实上累积着当期支付赤字和积累资金贬值的双重风险。

　　另一方面，上海社科院经济研究所就业与社会保障研究室副主任张启新认为，制度设计之初错配了公平与效率的关系。他认为，当时改革的一个重要背景是国企改革，为了帮企业减负，把本应是企业或政府负担的部分养老责任全部让社会保障来承担了。此外，张启新指出，上世纪九十年代中期开始的养老金制度的改革与国际上大多数国家养老金制度改革的背景不同，“国外是直接面对老龄化问题，但当时我国老龄化问题并不严重，大家也没有意识到这个问题的严重性。”他说。

　　尽管各方对于养老金前景莫衷一是，但目前的所有讨论，仍集中在“制度覆盖人员”的范围内，目前仍处于碎片化的社保制度如何解答尚未纳入到养老保险体系中来的农民、流动人口、失业人员等群体的养老问题，或许将是一个更加复杂而漫长的过程。

　　跛脚的三条腿凳子亟待修补

　　李唐宁

　　多年难产的个人延税型养老保险有望在今年下半年取得一定进展。保监会在近期召开的保险监管工作会议上提出，要重点推进个人延税型养老保险发展。这一提法引发各方密切关注。这一税收优惠政策也被认为是完善我国脆弱的养老保障体系的契机。

　　从国际上看，养老保障体系通常由社会基本养老保险、企业年金和个人商业养老保险组成。在美国，养老金总资产20多万亿美元中，政府养老金占比12.5%，企业年金占比64.0%，个人退休账户占比23.5%。

　　而与国际上这种“三条腿凳子”结构的养老保险体系不同，在我国整个养老保障体系中，企业年金和个人商业养老保险的作用非常薄弱。数据显示，到2010年底，中国的养老金总资产2万多亿人民币中，政府养老金占比89.5%，企业年金10.5%，个人退休账户几乎没有。

　　首先，作为唯一支柱在苦苦支撑的社会基本养老保险明显力不从心，除去各类缺口问题，替代率呈逐年下降趋势：1999年之前，中国企业职工养老金的替代率总体维持在75%以上，但到目前已下降至50%以下，因此，仅仅依靠社保维持原有生活水平基本不再可能。

　　其次，作为“第二支柱”的企业年金，运行多年但步伐缓慢，不管从占GDP比重、员工参与率和替代率方面，都与全球尤其是发达国家存在很大差距。

　　数据显示，截至2010年末，全国只有3.71万户企业建立了企业年金，参加职工人数为1335万人，粗略计算，建立年金计划的企业数仅占当时企业总数的0.31%，参加企业年金计划的职工人数仅占参加城镇职工基本养老保险人数的5　.19%，占就业总人数1.51%。从规模来看，2011年企业年金资产占我国GDP的比重仅为0.76%，而全球企业年金占全球GDP的比重约38%。

　　同时，在公众对商业保险的认知度较低的情况下，个人储蓄性商业养老保险对基本养老保障的支持也显得力不从心。根据中国保监会及国家统计局的数据，截至2010年末，相对于发达国家12%的寿险深度及1500美元左右的寿险密度，中国的寿险深度仅为2.67%，寿险密度仅为794元人民币。

　　因此，在人口老龄化不断加速的情况下，需要正视过度依赖基本养老保险带来的风险，尽快形成国家、企业和个人三方责任的合理分担。

　　而税收优惠政策正是鼓励企业及个人补充养老保障第二、第三支柱的有力措施。保监会重点推进的个人延税型养老保险，将使得个人收入中用于购买商业补充养老保险的部分、其应缴个人所得税得以延期至将来提取商业养老保险时再交税，这对于个人商业养老保险账户的补充无疑是个重大利好。另据媒体报道，财政部等有关部门也在考虑出台第二支柱企业年金个人缴费部分的税收优惠政策。如若上述激励措施得以尽快推出，养老保障体系“三条腿凳子”的建立或将指日可待。