作者: 邹学平,金志林 | 来源: 中国经营报

　　等额选举与差额选举各有千秋。但实践告诉我们，差额选举较之等额选举有更大的不可替代的优越性。

　　在差额选举中，建议作立法上的修改：候选人提出后，先用主席团的名义公布名单，隔段时间进行选举，让代表有较充分的时间通过各种途径了解候选人。在这段时间内，代表可以同候选人对话，回答代表的提问；候选人也可以发表施政演说，向代表说明当选后的打算。这样，代表便能较全面地衡量候选人的素质条件、个人品德、工作能力，以便从中选择。

　　一、差额选举的产生和完善

　　等额选举制度以充分的民主协商和反复讨论候选人为基础，在我国的社会主义民主和法制建设中起过积极的作用。但等额选举易流于“领导点举，群众圈举”的形式，降低或挫伤选民或代表参政的热情，使他们对选举抱着无所谓的态度，也不利于改变人身依附关系，增强干部的公仆意识，让人产生“选上选不上，关键在领导”的错觉，从而滋长当选者只对上级负责的不正常心理。

　　新中国成立初期，我国实行的是等额选举制。等额选举制源于苏联。它以充分的民主协商和反复讨论候选人为基础，着眼于实际的民主。因此，我们认为它仍然是一种民主的选举方法，在我国的社会主义民主和法制建设中起过积极的作用，今后在一定的场合仍有必要实行。但是，毋庸讳言，二十多年来的选举实践表明它确实有不少缺陷，主要表现在：

　　其一，选民在投票时没有挑选余地，限制了民主权利的行使。

　　其二，它过多地强调了集中。虽则五三年《选举法》规定了不属于中国共产党、各人民团体的选民或代表都可以单独或联合提名，但事实上很少做到，缺乏广泛的群众基础。

　　其三，如果主持选举这工作不深入，等额选举易流于“领导点举，群众圈举”的形式，降低或挫伤选民或代表参政的热情，使他们对选举抱着无所谓的态度。

　　其四，它不利于改变人身依附关系，增强干部的公仆意识，让人产生“选上选不上，关键在领导”的错觉，从而滋长当选者只对上级负责的不正常心理。加之十年动乱期间，林彪、“四人帮”一伙肆意践踏人民民主和社会主义法制，等额选举被他们变成包办选举、拉帮结派的工具，它的积极作用遭到了严重破坏。

　　粉碎“四人帮”以后，我国的社会主义民主和法制得到恢复和发展。为了适应新时期总任务的需要，1979年7月1日通过了新《选举法》。鉴于等额选举的诸种弊端，新《选举法》对之作了原则性的重大修改，规定了差额选举制。该法第27条明确规定人民代表无论是经直接选举产生还是经间接选举产生都必须实行差额选举。与《选举法》同一天通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）规定对地方各级人大常委会的组织人员、政府行政首长的正副职、法院院长和检察院院长等“一般应”采用差额选举办法。另外，对人民解放军人大代表的产生，法律规定必须实行差额选举（见1981年6月10日公布实施的《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》第五条）。

　　尔后，1982年根据新宪法重新修改的《选举法》和《地方组织法》均保留了差额选举的规定。1986年12月2日颁布了第二次修改的《选举法》和《地方组织法》，两个基本法总结了几年来实行差额选举的经验，进一步发展了我国的差额选举制。主要表现在：

　　 首先，规定了人民代表的补选方法可以采取差额选举办法，亦可采取等额选举办法。但须由各省、自治区、直辖市的人大常委会作出规定，从而弥补了前几部法律对此未作规定的缺陷。（见《选举法》第42条）

　　其次，规定了地方各级人大常委会主任、秘书长，人民政府行政首长的正职，人民法院院长，人民检察院院长的产生，“一般应”实行差额选举。“如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”规定地方各级人大常委会副主任、人民政府行政首长的副职的产生，必须实行差额选举。（见《地方组织法》第20条第二款）

　　再次，规定上述人员（包括正、副职）的补选方式可以实行差额选举，亦可实行等额选举，但应“由本级人民代表大会决定”。（见《地方组织法》第20条第四款）

　　二、实行差额选举的意义和作用

　　差额选举能更充分地体现选民意志，是社会主义民主的进一步发展。实行差额选举，选民不仅在确定候选人名单时，能够充分表达自己的意志，而且在投票时还可以再次运用自己的民主权利把自己“神圣”的一票投给最满意的候选人。这样就给广大选民或代表提供了认真挑选候选人的余地，便于调动人民群众当家作主管理国家的积极性。

　　1979年以来我国实行差额选举的实践有力地证明了它较之等额选举有更大的不可替代的优越性。主要表现在：

　　第一，差额选举是我们党在党的建设和领导政权建设方面的经验总结，是党的政策的法律化。

　　早在土地革命战争时期，毛泽东在《长冈乡调查》一文中指出：“长冈乡此次选举的缺点：……候选人名单人数恰如应选人数，没有比应选人数增加一倍。因此群众对于候选名单没有批评……”便肯定了候选人应多于应选人数的做法。一九四五年党的第七届代表大会就实行了以代表广泛提名为基础的差额选举。党的十一届三中全会后公布的《关于党内政治生活的若干准则》中更明确规定：“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者采用差额选举办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举。”党的十二大通过《中国共产党章程》在第二章第十一条明确指出：“党的各级代表大会的代表和委员会的产生……可以经过预选产生候选人名单，然后进行正式选举。也可以不经过预选，采用候选人多于应选人数的办法进行选举。”可见，差额选举制的产生和发展，是与党的建设和我党领导政权建设分不开的，是我党一贯倡导的选举方法。

　　第二，差额选举能更充分地体现选民意志，是社会主义民主的进一步发展。

　　实行差额选举，选民不仅在确定候选人名单时，能够充分表达自己的意志，而且在投票时还可以再次运用自己的民主权利把自己“神圣”的一票投给最满意的候选人。这样就给广大选民或代表提供了认真挑选候选人的余地，便于调动人民群众当家作主管理国家的积极性，有利于巩固人民民主专政的政权。

　　第三，实行差额选举对推动干部制度的改革，促进干部全心全意为人民服务，防止人民的公仆变为人民的老爷具有十分重大的作用。

　　改革干部制度关键是废除职务终身制，限制和缩小委任制，大力推行干部选任制、招聘制。实行差额选举能推动这一改革顺利进行，这届选上了，就担任这个职务。下届没选上，就不担任这个职务，从法律上废除了职务终身制。久而久之，人们习以为常，对那种只能上不能下的腐败观念也无疑是个巨大的冲击。实行差额选举，让候选人置于群众监督之下，能增强他们的公仆意识。有位候选人说得好：“归根结蒂，心里还是要有群众。”改变了那种只看上头，不看下头，严重脱离群众的倾向。

　　三、进一步完善差额选举

　　党管干部丝毫不意味着包办挑选干部，相反，在挑选干部工作上党一贯主张走群众路线，从群众拥护的人中挑选。按照法律规定，用上下结合的方式提名，多途径选拔干部，正是我们党所希求的，也是我们党支持人民当家作主充分发扬民主之所在。

　　如何进一步完善差额选举，让它在发展社会主义民主和加强政权建设方面发挥更大的作用呢？我们有如下建议：

　　首先，大力宣传差额选举，提高广大选举对差额选举的认识。

　　现在实行差额选举制，有些选民或代表还不太适应，一是怕麻烦、图省事，不想搞差额选举。二是一些候选人担心没选上不光彩，当陪衬丢人。这些认识的产生，固然与仍未肃清的封建旧习惯有关，但更主要的原因是我们对实行差额选举的重大意义宣传不够。为此，我们要通过各种渠道、多种形式广泛深入地宣传差额选举，使广大选举者对此有着充分的思想准备和清醒的认识，排除旧习惯势力的干扰，从而为新制度功能的发挥奠定良好的群众基础。

　　其次，正确认识与处理党管干部与选民（或代表）提名进行差额选举的关系。

　　选举县以上人大、政府、法院和检察院的领导人，其人选由本级人大主席团或者十人以上代表联合提出，在此基础上，进行差额选举。选举的结果，往往出现主席团提名的没选上，或者主席团希望当选的没当选。按照法律，这完全是合法的，也是充分民主的。从本质上体现了在社会主义条件下，党对国家生活的领导，最本质的内容就是支持人民当家作主。然而，一些人却将它跟党管干部这一重要原则对立起来，错误地认为“组织部门不灵了”，甚至认为“这样搞，降低了党的威信”。为什么一些人的头脑中会产生这些糊涂观念呢？缘故是很多方面的，其根本点却是对民主与集中的关系理解片面，对依法办事的程序还不太习惯。

　　 诚然，主席团提名都慎重考虑了党组织的意见，对被提名者进行过了解和考察，掌握的情况是比较全面的；同时，也照顾了方方面面，注意了代表性。因而它从根本上体现了人民的意志和党的要求，是一种民主的方式。但是，当提名没有被选民或代表采纳时，应充分尊重选民或代表的意志，因为选民或代表按照自己的意志选举出来的干部一般说与党的要求不会有很大距离，其标准是以是否坚持四项基本原则及“四化”标准为前提。更何况群众选他自有群众的道理，还有可能帮助党遴选出更好的干部。它直接体现了人民的意愿，充分发展了直接民主。所以说两者并不矛盾，目的是一致的。当然，不承认差别也是不行的，其中也不排除由于候选人提名的工作没有做好或者由于选民或代表的一时疏忽而选上了不太符合理想的人。出现了这种现象，也不足为怪，仍是正常的。列宁曾指出过：“我们布尔什维克曾是反对土地社会化法令的，但我们还是签署了这个法令，因为我们不愿违背大多数农民的意志。对我们来说，大多数人的意志永远是必须执行的。违背这种意志就等于叛变革命。”（《列宁全集》第二十八卷，第157页）这段话不很值得我们深思吗？更何况人民或人民的代表机关还有监督罢免权！毛泽东1962年在《扩大的中央工作会议上的讲话》中曾明确指出：“在我们国家，如果不充分发扬人民民主，不充分实行无产阶级的民主制，就不可能有真正的无产阶级的集中制。”可见，那种认为选举结果与组织意图不完全符合的现象有损于党的威信的看法是完全错误的。

　　党管干部丝毫不意味着包办挑选干部，相反，在挑选干部工作上党一贯主张走群众路线，从群众拥护的人中挑选。按照法律规定，用上下结合的方式提名，多途径选拔干部，正是我们党所希求的，也是我们党支持人民当家作主充分发扬民主之所在。这是为党添威信，又何损于党的威信？

　　再次，选举出人民代表外的其他国家工作人员亦应参照《选举法》有关规定，候选人提出后，让其与代表对话，不立即进行选举。

　　以近几届实行差额选举的实践来看，选举人民代表的程序似乎比选举其他国家工作人员的程序科学些、合理些。原因是按照《选举法》第28条、第30条有关规定：正式代表候选人名单确定后，要在选举日五日前公布。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况，避免和减少投票时的盲目性。而按照《地方组织法》选举国家工作人员时，由本级人大主席团或者十人以上代表联合提名后，什么时间进行选举却没有明确规定。一般的都是紧接着进行的。正因为如此，有一部分代表反映“我对候选人不了解或不太了解，甚至连人也不认得。”“仅仅听了大会对候选人的简历介绍，这是远远不够的。”“我们不仅想了解候选人的过去、现在，还想了解他的未来——当选后怎么办？也想了解他有什么缺点。”“在两个候选人中究竟择谁好，我也拿不准，只好随便画个圈。”在一部分代表中出现上述反映，有力地说明了我们的选举程序还不太完善。为此，建议作立法上的修改：候选人提出后，先用主席团的名义公布名单，隔段时间进行选举，让代表有较充分的时间通过各种途径了解候选人。在这段时间内，代表可以同候选人对话，回答代表的提问；候选人也可以发表施政演说，向代表说明当选后的打算。这样，代表便能较全面地衡量候选人的素质条件、个人品德、工作能力，以便从中选择。既增加了代表对候选人的了解，减少投票的盲目性；又让国家工作人员从选举时便置于选民和代表的监督下。许诺是否兑现，工作有否成绩，评议起来也有所依循。这对克服官僚主义、改革干部制度、加强政权建设都将起积极作用。

　　此外，要让差额选举在实践中不断完善，还需要不断提高人民代表的素质。既要求代表办事公正，又要求代表有强烈的民主意识和法制观念，有良好的参政议政能力。只有这样，才能为进一步搞好差额选举奠定坚实的基础。

　　作者为深圳大学法学院副教授

    中国经营报微博：http://weibo.com/chinabusinessjournal