王秀强

　　加快土地管理制度、征地制度改革是今年两会热点话题。

　　国务院总理温家宝在政府工作报告中指出，要认真搞好土地确权登记颁证。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯。

　　这一番强调的背景，是实践当中，农地确权、征地制度、土地流转均存在体制、机制上的缺陷，使得农民权益难以获得保障。

　　据本报记者了解，民主党派民建、民革、九三学社均以党派或个人形式提交了提案，就这些领域的改革提出了建议。

　　权利保护阻碍重重

　　农村土地管理制度改革的目的是，让农民和城市居民一样享有清晰的财产权利和公平自主的交易权利。但目前，它的推进阻力重重。

　　一个突出的问题是确权困难。

　　根据九三学社委员的调研，目前全国农村土地确权登记率刚过70%，各地进展和规范程度差距较大，西部部分地区确权率只有30%。

　　九三学社认为，这是因为确权登记、征地制度改革会大大增加各级政府征地的成本和难度，同时，土地捆附的各种利益也在阻碍、限制确权登记的推进。

　　其次，现有征地制度使农民的权益难以得到保障。

　　民建陕西省主委、陕西政协副主席李冬玉说：“现有征地制度使耕地面积过快减少，引发大量纠纷和冲突。征地低成本和对集体土地用途及交易的限制造成建设用地管理使用粗放。再者，制度的不完善使土地批租领域成为腐败高发区。”

　　李冬玉的建议是，强化耕地用途监管，淡化产权监管，“对符合土地利用规划、年度用地计划和土地利用强度的非公共利益用地管理，可只办转用手续，土地权不变。应允许用地者和土地所有者就使用权出租、出让价格进行协商，减少过度使用强制手段。”

　　同时，完善补偿安置标准。“现有的补偿标准，基本上没有改变重地上附着物、轻土地价值的思路。应在新的征地管理法规中，补充和完善关于集体土地所有者在农地非农发展权增值中分享收益的有关规定。”李冬玉说。

　　九三学社中央此次向全国政协提交了《深化农村土地管理制度改革，推进统筹城乡发展》的提案。建议选择合适的地区，在明晰土地产权、遵循土地利用规划和用地管制的基础上，开展改革征地制度，建立统一的城乡建设用地市场试验。

　　有政协委员仍担忧，在土地确权、流转、整理、征收等改革中，农村基层治理机制不完善，农民缺乏平等的知情权和协商权，仅靠村干部拍脑袋决策，很难保证集体利益公平公正分配。

　　试点“两权”抵押

　　融资困难也是长期困扰农村发展的难题。在诸多关于土地改革的提案中，民革中央建议试点“两权”，即农村土地承包经营权和宅基地使用权的抵押，以解决农村资金瓶颈。

　　去年底，中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。这被视为推进农村土地流转工作的重大进步。

　　但在农村土地流转中，因资金不足影响土地流转的速度、规模和规范程度。同时，现有的农户小额信用贷款，额度小、期限短，难以满足现代农业产业化经营的大额资金需求。

　　民革中央在其提交的《关于创新农村土地流转方式，推进农村“两权”抵押的建议》的提案中建议，开展“两权抵押” 是可为的探索。

　　“目前，这种抵押模式缺少法律基础，首先需要国家立法机关从法律层面作出明确规定。”民革中央负责人认为，“可从政策上，允许城市资本和城市居民通过指定机构，以公开、公平的方式购买农村资产的使用权，包括农民的房地产，并通过权证的发放来保护其合法性。”

　　使用权期限是影响“两权”价值的重要因素。民革中央建议，可在确权基础上，以第二轮承包为基础，由原家庭签约人与村集体续签原承包地的承包合同，承包期延长至该家庭无人在该集体从事农业生产为止，宅基地使用权同期延长。

　　“为规避金融风险，可尝试组建国有性质的农村资产经营管理公司，负责处置农村”两权“抵押贷款产生的不良资产。”上述负责人称。

　　此外，民革建议探索设立农村“两权”抵押担保基金和风险基金，专项用于农户抵押担保和农民‘两权’抵押还贷出现困难时的补贴。