纪睿坤

　　酝酿多年而进展一直缓慢的征地制度改革终现曙光。

　　在去年年底中央农村工作会议上，国务院总理温家宝提出，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要，也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，并且要求今年一定要出台相应的法规。

　　长期研究土地工作的国土资源部咨询研究中心咨询委员黄小虎看来，温家宝的表态是一个很强的信号，“征地制度改革将会有比较大的突破。”

　　黄小虎深谙《土地管理法》修改之难，他认为征地制度改革“关系到失地农民权益、地方政府的财政收入、国家粮食安全以及各相关用地者的利益，牵扯面太大。此外，还受到《宪法》中有关规定的限制。因此，《土地管理法》修改不可能一蹴而就。”

　　他说：“从目前情况看，这次修改的重点，很可能是较大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。至于建立城乡统一的建设用地市场的改革，这次恐怕难有根本性的突破。”

　　目前统一市场条件不成熟

　　《21世纪》：两会期间，很多政协委员的提案都涉及土地制度改革，呼吁“同地、同价、同市”，您怎么看？

　　黄小虎：放开集体建设用地入市，一方面使农民的土地财产权得以实现，增加农民的财产性收入。另一方面，有利于农民自主地参与工业化、城市化进程，享受现代化成果。建立了城乡统一的建设用地市场，可以大大缩小国家征地的范围，减少因征地引发的社会矛盾；还可以调节房地产市场，缓解土地供需矛盾。

　　尤为重要的是，还可以大大抑制土地财政。可谓一举多得。应该说，统一城乡土地市场是改革的大方向。这次做不到，最终一定要做到。当然，农地入市的前提是实施土地用途管制，切实保护耕地。

　　《21世纪》：您觉得《土地管理法》今年有可能出台吗？同地同价同市能否实现？

　　黄小虎：土地制度改革不可能一蹴而就，需要逐步的过渡，短期来看，同地同价同市实现的可能性不大。

　　在根本大法——《宪法》的相关规定没有修改的情况下，下位法《土地管理法》的修改必然会受到限制。当然，17届3中全会决定已经提出建立城乡统一的建设用地市场的改革方向，实现这一改革，就必须修宪。但如何修，何时修？这不是土地管理部门能够决定的。

　　实际上，以17届3中全会精神为依据，地方政府在土地制度改革方面做了很多探索、试验，这些探索和试验有的已经突破了现行法律、制度的规定，有的甚至突破了宪法。例如佛山的三旧改造，就允许在城市范围保留集体建设用地。地方的探索，突显了法律、制度改革的滞后。可能就全国范围而言，还不具备建立城乡统一土地市场的条件。各地方的探索，也不尽完善，但为将来法律、制度的全面改革积累了宝贵经验。对地方的首创精神，应当尊重。

　　《21世纪》：在现行的体制条件下，变二元为一元会不会产生新的问题？

　　黄小虎：一旦改革现有的征地制度，土地收益分配的格局将会发生很大变化，如果没有其他财政收入来源，城市建设，基础设施投资，产业发展，可能会受到影响。

　　近些年来城市建设资金中土地金融占的比重越来越高，已经远远超过了土地财政。东部发达地区的城市建设资金，大概是30%的土地出让收入，60%的土地金融，而中西部地区是20%的土地出让收入和70%的土地金融。这是一件很要命的事，不断地透支明天的钱去追求现在的发展，形象地说，就是“寅吃卯粮”，孕育着政府的财政信用危机。

　　因此，城乡统一的建设用地市场改革不可能一步到位，需要逐步过渡，逐步地降低地方政府对土地财政的依赖，配合物业税或财产税等财税制度改革，以及转变政府职能，改革干部考核制度等，才能最终使土地市场城乡通开，改变城市发展过分依赖国家征地的模式。逐步过渡，不是无限拖延，而是在明确改革方向的前提下，努力创造条件，积极推进。

　　政府不能当“运动员”

　　《21世纪》：也正因为土地财政的压力，地方政府跃跃欲试，截止到3月3日，18个城市微调楼市，其中，上海、芜湖等5个城市被叫停，您怎么看？

　　黄小虎：在目前体制、机制和利益格局下，地方政府也很难。问题的根本所在，是政府经营土地，特别是负责管理土地的部门，又负责经营土地，既是裁判员又是运动员。土地管不住，根子在这里。上边要保护耕地，地方要卖地收入，耕地怎么能保护住呢？这不是干部队伍好不好的问题，而是制度本身不合理。在政府经营土地的制度下，地方政府必然要走增量扩张的路子，不可能有别的行为模式。所以，单改征地制度还不行，还要改革政府经营土地的制度。否则，征地制度改革也很难彻底，即使改了，落实起来更会阻力重重。

　　《21世纪》：怎样改革政府经营的制度？

　　黄小虎：恐怕要纳入转变政府职能的大盘子中，统筹考虑。最终目标是政府不再负责具体的经营活动。作为过渡措施，可以先考虑把经营土地的职能从土地管理部门中剥离出来，交给其它部门。例如，成立国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给它们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些国有公司，必须接受政府的调控和监管，还要接受土地国资委的管理和指导，必要时也应承担一定的土地调控责任。

　　这样，政府的土地管理部门，就可以专司管理之责，对不论国有土地还是集体土地，都按统一的规则进行管理。这样，城乡统一的建设用地市场才能真正建立，征地制度改革才可能彻底。