谢良兵

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　　2012-02-06

　　谢良兵

　　对于每一个来此办事的当地居民来说，这座粉色的三层普通小楼——鲁谷社区行政事务管理中心，和所有的政府部门一样，进门第一眼看到的是“为人民服务”几个金色大字。所不同的是，这里不叫“街道办”已近9年时间。

　　2003年7月18日成立的鲁谷社区，是北京市首家街道办级别的“社区”。这一社区的成立，承载了北京市城市基层管理体制综合改革的重任。跟踪鲁谷社区改革的进展，也曾被写入北京市2006年政府重点工作计划中。

　　2011年11月8日，北京市对外公布《“十二五”时期体制改革规划》，明确将在“十二五”期间试点撤销街道办事处。但此时，最早进行街道办取消改革试点的鲁谷社区，却因几近回归原点而广受质疑。

　　街道变社区

　　鲁谷地区原属八宝山街道办事处，由于地区人口膨胀，八宝山街道办社会管理压力倍增，当地政府希望通过分拆八宝山街道办、增设鲁谷街道办来解决这一难题。2002年，北京市政府批准石景山区成立鲁谷街道办事处。

　　时任石景山区区长、现为北京市政府副秘书长的侯玉兰，决定以增设鲁谷街道办为契机，进行街道管理体制的改革。她原为北京市社科院副院长，著名的社区研究者。因此，侯玉兰成为鲁谷社区改革的重要推手，而这也成为她的重要政绩之一。

　　很快，石景山区委、区政府组织相关人员，组建了“鲁谷社区体制创新筹备组”。这项筹备工作进行了10个月的时间，主要是确立改革的制度“合法性”，他们到上海、青岛等地取经，通过走访、座谈、问卷调查等形式收集意见。

　　因改革涉及政府各职能部门责、权、利的重新分割和利益再分配，为减少改革阻力和不确定性，鲁谷社区新体制的创立，采用了“先构架，后搭台”的原则。2003年3月，鲁谷的改革方案最终确定，4月进入试运行，同年7月，鲁谷社区正式挂牌。

　　新成立的鲁谷社区，遵循“小政府、大社区，小机构、大服务”的模式。

　　中央编译局比较政治与经济研究中心，这几年一直参与“中国地方政府创新奖”的评选工作。鲁谷社区的改革曾获该奖。该中心社会调查研究室主任陈雪莲对鲁谷社区的改革有过系统的研究。她评价说：“鲁谷模式＝简政放权＋激活民主。”

　　据她介绍，鲁谷社区的组织架构为“三驾马车”，即，作为区委派出机构的社区党工委、作为区政府派出机构的社区行政事务管理中心以及作为民主自治的选举产生的鲁谷社区代表会议委员会及其常设机构——社区委员会。

　　在此构架下，具有行政编制的为“三部一室”，即社区党工委下设的党群工作部和社区行政事务管理中心下设的城市管理部与社区事务部，以及社区党工委和社区行政事务管理中心合设的综合办公室。另有事业编制机构“一所两室”。

　　陈雪莲以八宝山街道为对象，称鲁谷社区（在改革之初）的机构设置相比而言，内设机构减少11个，精简幅度达73％；39名公务员编制和北京市同类街道平均公务员人数90人相比，精简幅度达57％；处级干部职数6人，比同类街道减少了40%。

　　这种“三部一室”式“大部制”机构设置方式，减少了管理层次，实现了“机构瘦身”、“人员消肿”，“每年节约行政开支200余万元。”陈雪莲说。

　　换汤未换药

　　这种机构设置模式，在鲁谷社区改革一年之后，开始逐步在石景山全区街道推广。但2011年8月，石景山区委办向辖区内除鲁谷外的8个街道下发了通知，就街道职责、内设机构和人员编制进行调整，曾模仿鲁谷而“合”的机构重新被拆分。

　　鲁谷模式遭遇困境。一个原因是，曾经的主推者侯玉兰在2007年调离石景山区，成为北京市政府副秘书长。首都经贸大学人文学院教授周宇宏称，最根本的原因实则来自于“下改上不改”的体制难题。“鲁谷模式并未实现当初的全部目标。”

　　改革之初，鲁谷社区新机构承担80项职能，与八宝山街道职能相比共减少28项。其中，调整到职能局处行政管理和执法职能9项，转入社区自治组织6项，转入到社会保障事务所6项，合并职能6项，撤销1项，社区保洁等社会事务转为市场化运作。

　　而且，转入合并的18项职能，只是从社区的行政机关转入了社区所属的事业单位，对外仍由鲁谷社区行政事务管理中心负全责，比如剥离到区卫生局的人口计生工作仍由社区承担。一位鲁谷社区的工作人员称，大部分的职能剥离只是“从左手换到右手”。

　　陈雪莲的研究更是发现，以39名公务员编制取代同类街道90名公务员编制的基础，是每一位工作人员“身兼数职”、“超额工作”的结果，其中有15个职位是“身兼数职”。“这种机构精简方式可以走多远？”陈雪莲质疑说。

　　另一个现实是，尽管鲁谷社区的行政编制并未明显增加，但事业编制却成倍增长，已由当初的十几人，增加到40多人。在鲁谷社区成立之初，处级领导仅为6人，而今也多达12人，这与其他的街道办事处并无二样，也与当初改革背道。

　　曾被寄予厚望的鲁谷社区改革亮点是在转换职能的同时，培育政府的公共管理的合作伙伴——社会中介组织、群众自治组织及市场机制。按照当初设计，鲁谷社区代表会议就是这样一个自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织。

　　但实际操作一年之后，社区代表会议的“决策权”已不再被提起，取而代之的为“政府的辅助和帮手”，而监督权也日渐示弱。与国外自治组织资金独立不同，“毕竟我们拿着政府的工资。”一位鲁谷社区的工作人员说。

　　显然，这种居民自治组织远非当初设计的模样，也非侯玉兰当初去国外考察社区工作时所看到的情景。一位曾在鲁谷社区工作过的人士称，鲁谷社区的改革最终“换汤不换药”，只是名称取消了“街道办“而已。

　　难成好榜样

　　不管是鲁谷社区的工作人员还是研究社区改革的专家，均将鲁谷社区改革的瓶颈归因于“下改而上不改”的体制。而根据北京“十二五”规划，进行政府机构改革，理顺层级政府关系，无疑是在尝试打破阻碍改革的“上不改”怪圈。

　　首都经贸大学人文学院教授周宇宏称，“十二五”期间北京探索撤销街道办改革试点，是大势所趋。街道办事处撤销以后，原来的市、区、街道、社区的四级机构将简化为市、区和社区三级机构，社区组织将直接面对区一级政府。

　　从这一点而言，鲁谷社区进行的改革只是“大部制”改革的一个样本，而难成城市基层管理体制改革的榜样。因为鲁谷社区的改革并未改变市、区、街道、社区的四级机构框架，其下辖的居委会与其他街道办的社区居委会并无二异。

　　在陈雪莲看来，鲁谷社区当初能够成功，是因为鲁谷街道是新建制街道，改革阻力较少。但石景山区在推广鲁谷模式的同时，强调在其他街道改革中要坚持“街道名称不变、编制不变、经费不变、领导职数不变”。“这一规定间接证明了，在街道层面推进降低管理成本的社区制治理模式还有很多不确定性。”陈雪莲说。

　　正因为如此，北京市民政局在对鲁谷社区改革试点工作的批示，是“在全市普遍推广这一经验条件似不成熟，但作为试点，可以开阔思路”。而在陈雪莲看来，鲁谷模式的局限性，多数并不是鲁谷社区自身的问题，而是源自于制度环境的限制，鲁谷改制是在“上不动，下动”，大环境没有变的情况下进行的创新。

　　北京市在过去的50多年间设置了129个街道办事处，这些街道或将在“十二五”期间全部消失。陈雪莲认为，与鲁谷社区改革遭遇的问题一样，这些问题都是从“行政化”的街居制转向“治理化”的社区制，“社区制”真正运转起来是必须解决的问题。

　　周宇宏则建议，如果直接把现在的街道改成社区，只能是“穿新鞋走旧路”。应该对现有社区进行重新整合，同时可以考虑建立一支专业化的社区工作者队伍，并要确保社区自治依法进行，切忌搞所谓“政绩工程”。

　　事实上，破解街道体制改革的最大障碍几年前就已消除。1954年颁布的《街道办事处条例》在2009年被全国人大宣布废止，这意味着撤销街道办在法律上已经没有了障碍。

　　来源：经济观察网