刘晓忠

　　近日，坊间传闻由财政部牵头的平台贷整改细则有望近期出台，以对2010年6月国务院出台的《关于加强地方政府融资平台公司管理》的19号文进行细化。这份备受市场关注的细则旨在规范地方政府作为债务人的借贷行为，并将对存量平台贷实施有条件延期。

　　当前存量地方债的风险隐患备受市场关注。这既源自去年一度充斥市场的云南高速贷款“违约”风波和上海一融资平台延期还款风险加剧了市场对地方存量债务支付风险的警惕和担忧。同时以国家审计署公布的2010年底10.7万亿元地方政府性债务余额为准，今年到期的地方债为1.84万亿元，而伴随着中国经济增长放缓，且主要支撑地方债的土地级差地租收益持续减收，存量地方债能否顺期偿付确实令人思疑。

　　基于目前信息，即将出台的平台贷整改细则也许属于“技术性”扮靓，并不足以有效管控地方债风险敞口。如不论是对存量平台贷采取有条件延期之方式，还是银监会要求公益资产的平台贷以合法的非公益性资产进行全额置换，抑或以政府承诺担保以及以无土地使用权证的土地出让收入承诺抵押的平台贷应及时追加合法的抵押担保等，都属于一种变相的借新还旧。

　　鉴于此，针对当前存量平台贷等地方债潜伏的偿付风险，有条件延期只是一种策略性安排，无法有效规制地方债之偿付风险。当然，在四大国有银行业已实行股改、上市等措施下，当前处理包括存量平台贷在内的地方债务风险已无法借用过去那种各级政府债务变为银行不良资产，然后中央政府通过剥离银行不良资产加以处置。

　　因此，最有可能的举措是中央将加大对包括平台贷在内的地方债务进行系统性整顿。如根据政府投资项目的现金流覆盖程度和比例进行分门别类的处理：对经营活动现金流能有效覆盖运营成本和费用的项目，重新签订贷款和融资合同，与地方政府脱钩变身为公司债而非准政府债，而剥离出来的优质政府投资项目或实行国有独资和控股式公司化改造以维持运营，或出售给私人部门等。而对经营活动现金流能基本覆盖和半覆盖运营成本和费用的项目，决策层当以各种政策优惠、财政补贴和债券置换等手段进行市场化重组抑或出售，以借助私人部门有效的激励相容机制和较高的运营效率来平衡这些项目的风险。

　　而至于经营活动现金流无覆盖的项目，则应主要以地方自发债或中央政府国债折价替换存量平台贷等方式进行停建、缓建处理，避免这些在经济上缺乏可行性的项目继续续建而成为不断侵蚀各级政府财政的风险敞口。即目前中央允许沪粤浙等试点地方自发债，应作为地方政府清理整顿其融资平台的重要政策安排，而非是地方政府开建新项目的新融资渠道。

　　我们认为，通过修改《预算法》和制定《政府财务信息披露》、《政府会计准则》和《政府破产法》等，允许更多的地方发行与中央政府信用脱钩的市政债，并以折价的方式替换部分平台贷，将意味着地方自发债试点在为地方债开正门的同时，也为当前地方政府凌乱的负债结构提供了有效的整合渠道和平台。唯有如此，方可厘清地方债与地方政府支持企业之公司债的界限，避免地方融资平台之负债变相成为地方或有债务。同时，地方市政债与地方国企公司债的边界清晰，将有助于债市的健康发展，否则存量平台贷的整顿和地方自发债的试点，不仅不会有效管控当前复杂的地方债务风险，而且将严重干扰债市之定价和发展；殊不知，若地方政府资产和债务关系不清晰，市场很难对地方市政债与平台贷、城投债的信用进行有效识辨，最终纵然允许地方发行市政债，市场也将难以对此进行有效定价，地方债务风险也将难以有效遏制。