文/国家发改委投资研究所所长 张长春

　　国家发改委投资研究所所长张长春在《中国投资》上撰文指出，回归结构形成的微观基础，从政府、国企、民企外资等三类投资主体的投资职能角度，寻找判断投资结构合理与否的依据，并据此管理投资结构，或许是一个新的途经

　　长期以来，政府针对投资结构领域的诸多问题，实施了多种调整优化投资结构的政策，这些政策总体上有效，但结构问题始终存在，有时还很严重。结构政策效果有限的主要原因，是判别投资结构合理与否的标准模糊不清。

　　一、基本理论问题导致结构标准模糊不清

　　要调整优化投资结构，首先应有判断结构合理与否的依据或标准，有此标准才能识别现实的投资结构合理与否，离合理有多远，其次是有针对性地运用政策工具干预结构，使之趋近最优结构。但让人遗憾的是，经常用于判断投资结构合理与否的标准或依据，很难经得起仔细推敲。

　　例如，我们经常将产能过剩或重复建设作为判定投资结构不合理的依据，但过剩与重复是市场经济的普遍现象，是企业间展开竞争、淘汰落后的前提。我们认识到这一依据的不足，换了另一种看似科学实则仍很模糊的表述，即“不合理过剩”与“不合理重复”。但在不断变化的市场中，何种程度才是不合理，今天的不合理是否明天也会不合理，多数情况下无从断定。其他依据如产业结构层次低、城乡区域投资不均衡等也与此相似。

　　结构标准模糊不清源自经济学诞生以来，长期困扰经济学界和经济管理者的两个基本理论问题。一个是供给与需求的关系。微观经济理论、短期宏观经济理论都清晰地论述了需求对供给的主导作用，人们对此亦无太多分歧。但古典主义中的萨伊定律、新古典增长理论似乎是在揭示供给对需求的主导作用。宏观与微观、长期与短期、古典与现代经济理论在供给与需求关系上显示出的不尽一致，成为结构标准模糊不清的理论根源。

　　另一个是计划与市场的边界。从配置资源的计划与市场两种手段的边界看，无论是在竞争性领域扩大正外部性和减少负外部性，还是在准公共产品领域，政府计划在哪些具体领域发挥作用，理论上仅有原则性的说法。

　　供给与需求关系认识上的分歧，加上计划与市场边界不清，导致政府在哪些具体领域、在多大程度上、更多地从供给端还是从需求端干预结构，并无一个可供政策操作的清晰标准。结构标准模糊，面对转轨体制下纷繁复杂的经济现实，政策效果自然就不尽如人意。

　　二、优化投资结构的总体思路是促进投资主体的职能归位

　　在调整优化投资结构上，我们面临着两难选择：一方面，如果将结构调整优化完全交给市场，会面临体制欠完善所带来的市场不规范这一现实难题。如果等体制完善后市场自动解决结构问题，面对不断增大的外部竞争压力和被边缘化的风险，会失去发展机会，我们等不起。而且即使在市场体制完善的发达国家，政府也会基于保持和提高国家竞争力而采取行动。因此，调整优化投资结构是管理部门的一项重要任务，不能放弃也不可轻视。但另一方面，理论和现实都决定了并无识别投资结构合理与否的清晰标准，依据原则性的模糊不清的标准既难以准确判断结构优劣，也不能准确指导调整优化投资结构的行动。

　　破解这一两难必须另辟蹊径。回归结构形成的微观基础，从塑造结构的各类投资主体角度，寻找理论上符合规律、实践中便于操作的依据来管理投资结构。

　　市场中之所以存在政府、国企、民企外资等不同类别的投资主体，根本原因在于社会需要公共产品、准公共产品和竞争性产品。其中，提供公共产品的政府投资和提供准公共产品的国企投资作为国有投资，主要是为提供竞争性产品的民企外资等非国有投资创造环境和条件，非国有投资则是壮大产业竞争力、提升国家竞争力的主要力量。从微观基础看，三类投资主体分别承担着不同的投资职能。

　　从政府、国企、民企外资等投资主体的投资职能上管理投资结构，是一个界限比较清晰、识别相对容易、政策针对性较强的办法。从投资职能上看，只要各类投资主体很好地履行了投资职能，投资结构就是合理的。

　　1．政府投资促进全民享有均等化的公共服务

　　政府投资集中于公益性和部分准公益性领域。公众对公共服务的需求，需要有组织的供给方式才能得到满足。正是有了公众所必须、社会个体所不能和政府所具有的公共服务的职能和能力，政府投资才具备了存在的必要性。所以，政府投资的主要职能是利用公众税收，投资于公益性和部分准公益性领域，为公众免费提供公益性公共服务设施和部分付费的准公益性公共服务设施。这些设施既是公众个人维护其生存、生活的基本条件，也是社会投资得以顺利进行、促进提高全社会投资效益的必备条件。

　　政府投资促进人人享有均等化的公共服务。公共服务设施特别是基本公共服务设施直接关系到每一个人的生存、生活和发展机会，涉及社会个体成员的基本权益。基本权益在城乡间、地区间和不同收入人群间的均等化分配，是社会正义的标志，也是人民的宪法权利。

　　2．国企投资追求公共利益

　　追求公共利益是国家所有权的本质要求。从国企投资提供产品和服务的公共性上看，国企投资实际上是政府投资职能的延伸。但作为有一定经济效益的企业投资，投资效益、效率也应是国企投资所应追求的理念，而且相对政府投资而言是国企投资所特有的、更应注重的理念。但与民企外资等追求效益、效率是基于企业、个人利益考虑不同，国企投资追求效益、效率是为了谋求一国或一地区全体人民的共同利益即公共利益。这就决定了国企投资范围的界定、领域的分布等，都应受到追求公共利益这一准则的约束。

　　国家所有权不仅要求国企追求公共利益，而且要求国企集中于准公益性领域。理由是，国企的全民所有权本质上是以国家强制为基础、以政治程序为运行机制的公共权力。作为一种公共权力，与公共权力相伴生的权力滥用、违背法治、损害市场公平准则、腐败等弊端，也可能会伴随国家所有权而出现。与有限政府相似，国家所有权的职能、权力和行为方式也必须是有限的。公益性领域没有或少有财务收益，属于政府投资领域。竞争性领域如果允许国企不受限制地进入，国企很可能凭借其公共权力，以公共利益名义寻求垄断，破坏公平竞争秩序，降低市场效率，最终损害公共利益。只有准公益性领域才是国企投资最适宜的领域。

　　为使国企投资更好地体现维护和增进公共利益的职能，可以考虑对国有资本分以下两类进行管理：

　　第一类是关系国民经济命脉和国家安全、基础设施等领域，由国有及国有控股企业控制。这些领域的国有及国有控股企业由政府代表国家履行出资人权利，实行政企分开、所有权和经营权分离。按照现代企业制度要求，实行规范的公司制，完善法人治理结构。企业投资受政府规划、计划管理，人大监督。这些领域并不排斥民营资本进入，基于引入竞争、提升公共服务质量和效率考虑，上述领域中的大部分均应吸纳民间资本进入。

　　第二类是除上述领域以外的竞争性领域。作为方向性、思路性考虑，可在现有社保基金理事会基础上，组建隶属人大、相关领导参与决策的新的社保理事会，由新的社保理事会转持这部分国有资本。这部分国有资本以盈利为目的。社保理事会以投资收益最大化为原则，自主决定是减持或增持股份，投资收益补充社保基金，构建覆盖全民的社保体系，为扩大消费、促进经济持续快速增长、稳定社会打造扎实的基础。

　　可根据实际情况选择过度性措施，逐步实现上述设想。如第一步，可考虑将上市国有股份中社保转持股份比例从现在的10%提高到20%（近期以不控股为转持股份的高限）。随着相关管理制度的完善，总结经验后，可逐步提高转持比例，并将转持股份的范围扩大到未上市企业。

　　3．非国有投资提升产业竞争力和国家竞争力

　　以民企外资为主的非国有投资集中于竞争性领域，这部分投资的职能在于增强产业竞争力和国家竞争力。政府要做的是完善法规政策环境，维护市场公平竞争秩序，充分发挥市场在结构上的择优汰劣功能。

　　竞争性领域的非国有投资在同等市场条件和统一竞争规则下，面对瞬息万变、竞争激烈、优胜劣汰的市场，基于最大限度地降低成本、提高投资收益、扩大竞争优势考虑，会重视研发投入，市场上技术创新、管理创新、产品创新、营销创新就会层出不穷。这些创新并非源于市场微观主体对结构优化的关注，而是企业在逐利本性驱使下，适应市场竞争的理性行为。从整个经济看，价格系统会指挥经济沿着最接近生产可能性边界的路径运行，此时的结构就是合理结构。

　　三、促进投资职能归位的政策措施

　　1．提高投资决策民主化科学化水平，促进政府投资职能归位

　　政府投资所形成的公共服务设施（供给）结构是否合理，只有公共服务设施的使用（需求）者公众才能给予准确的最终评判。通过某种机制让分散的公众自主表达需求意愿，是使公共服务设施供给与需求相适应的不可或缺的手段，也是政府投资职能归位的要求。要进一步提高投资决策的民主化水平，扩大公众的投资决策参与。增强投资决策、实施过程的公开透明度。完善投资责任约束机制和监督机制。

　　编制全口径政府投资计划，有利于落实各级政府五年规划纲要，集中资金保重点建设，解决社会民生领域百姓急需解决的困难，有利于优化各行业、各领域的政府投资结构，有利于人大对本级全部政府投资计划的审查和社会监督。加强上下级政府投资计划衔接，控制政府投融资总规模，避免各级政府投资计划总规模经常会严重超出财政资金供给规模，过度依赖向银行融资，一旦银行信贷规模偏紧，大量工程被迫停工，已投入资金难以发挥效益的状况。开展政府投资的过程评价和后评价，并逐步向社会公开。健全项目咨询、咨询评估、设计、施工、监理等单位的责任约束和责任追究制度，强化投资决策咨询的中立性和科学性。

　　2．引导国企向准公益性领域集中，强化国企投资的公共性

　　从工商管理、投资管理、资本收益分配、企业负责人经营业绩考核等方面，限制国企在一般竞争性领域简单扩张。通过投资补助、贷款贴息等手段，鼓励民间资本对这些领域效益较差、竞争力较弱的国企进行兼并重组。国有资本出让收益补充社保基金。

　　健全国企投资责任约束机制和重大投资决策失误问责制度，加强对国企投资行为和结果的监管。建立完善对外投资决策、实施诸环节的责任制度和境外国有资产管理制度，完善内控机制，强化资产运营风险管控，确保境外国有资产的安全与保值增值。

　　3．打破竞争性领域的行政垄断，壮大民间资本市场竞争力

　　将市场化程度较高、国企长期垄断的竞争性领域，如钢铁、石油、装备制造、电力生产、电信、互联网、铁路和航空运输、金融、出版等，作为打破国企垄断的突破口。保持政策连续性与稳定性，营造各种所有制经济平等竞争、共同发展的稳定预期。国企控制的竞争性领域技术资金密集度较高，单个项目投资强度较大，缺乏稳定的政策预期，民间资本抱着怀疑心态，很难大胆进入这些领域。

　　4．鼓励创新投资，促进结构转型升级

　　在国家层面应尽快改变长期以来存在的科技与经济脱节状况，建立完善以企业为创新主体的创新体制，增加技术进步投入。在企业层面，一是要增加国企创新压力。垄断性国企内生地缺乏足够的创新压力，原因是这些企业可以凭借土地、资金、市场垄断地位获取不菲利润，即使少有利润或亏损，其对经营管理者自身利益的实质性影响也较小。要通过打破垄断，扩大竞争，迫使国企通过技术进步求生存，求发展。二是加大创新投资激励。如对高出企业过去若干年份研发投资平均额的部分，给予一定比例作为冲减应纳所得税额，如企业当年没有盈利，可将减免税额往前追溯几年。缩短节能降耗减排用设备和企业研发用设备折旧期。对中小企业购置机器设备，可按购置额的一定比例抵免个人所得税或公司税。对企业技术升级和节能降耗减排改造投资，通过投资补助、贷款贴息予以支持。

　　5．抑制负外部性，减少以损害环境为代价的粗放型投资

　　推进企业资源环境成本内部化。建立资源性产品的完全成本核算办法，在资源性产品价格中体现环境治理成本、生态恢复成本、资源枯竭后的退出成本。对可以通过供需双方自由交易的资源性产品如矿产开采权、排污权，可通过租赁、协议、拍卖等市场化手段出让，最大限度地发挥竞争性市场的价格发现功能。对石油、天然气、水、电力、煤炭、土地等政府定价或指导定价的资源性产品，制定客观反映企业生产效率、促进市场公平竞争的完全成本。通过价格形成机制的市场化改革，减少人为压低企业消耗成本而刺激“两高一资”领域产能扩张。

　　提高对企业排放管理政策的执行力。完善行政管理体制和干部选拔任用制度，让公众对所在地领导干部升迁有发言权和相应的决定权。改革户籍制度，使城乡居民可以通过自由迁徙对不同地区的公共服务行使选择权，这既可以还自由迁徙权于民，还可以增加基层政府严格依法监管企业消耗与排放等履行公共事务的压力。

　　要使上述政策措施发挥出应有的效果，还需要推进土地、资金（利率、汇率）等基本生产要素的市场化改革，优化不同层级政府间财权事权职责格局，规范地方政府融资行为，改善融资环境，确实转变各级政府职能，健全干部业绩考评机制，加强民主法治建设，为各类投资主体投资职能归位创造良好的体制机制环境。