作者 杜强

　　全国人大常委会反垄断法制讲座专家、国务院反垄断委员会咨询专家王晓晔认为对电信联通反垄断调查是个信号

　　摘要：2011年11月9日，媒体报道称，国家发改委反垄断局对中国电信(微博)和中国联通(微博)两家公司进行反垄断调查。两家公司被认为在互联网接入市场上涉嫌垄断，若事实成立，将被处数亿至数十亿元罚款。

　　 王晓晔，河北张家口人，出生于1948年10月，德国汉堡大学法学博士学位，研究领域为经济法、国际经济法。现为中国科学院研究生院教授，中国社会科学院法学研究所研究员，中国经济法研究会副会长，国务院反垄断委员会咨询专家。曾为九届、十届全国人大常委会作反垄断法制讲座，为国务院法制办、商务部、全国省部级领导干部反垄断法培训作竞争法讲座。2010年被A ntitrust & C om petitionPolicyBlog评为反托拉斯法律与经济全球最具影响的女教授之一。

　　 2011年11月9日，媒体报道称，国家发改委反垄断局对中国电信和中国联通两家公司进行反垄断调查。两家公司被认为在互联网接入市场上涉嫌垄断，若事实成立，将被处数亿至数十亿元罚款。

　　 此后，在中央经济工作会议提及“深入推进国有企业改革”的背景下，国家发改委主任张平在去年12月16日举行的全国发展和改革会议上指出，2012年将“深入开展价格和收费检查，加强反价格垄断检查”。

　　 一时间，垄断改革问题成为媒体热议的焦点。展望新的一年，“电信联通案”是否会成为垄断改革的起点？实施三年的《反垄断法》究竟效果如何？南都记者就此专访了中国社会科学院法学研究所研究员、中国经济法研究会副会长、国务院反垄断委员会咨询专家王晓晔。

　　 石油产品定价不受反垄断法规范

　　 南都：最近发改委罕见地对中国联通和中国电信进行了反垄断调查，你怎么看电信和联通最后作出的整改承诺，以及此事最终解决的方式？

　　 王晓晔：我认为这个案件不应该通过中国电信和中国联通作出承诺的方式来解决，因为这两家企业的违法行为十分明显。如果反垄断执法机关认为可以通过承诺来解决，那这两个企业的承诺应当能够彻底解决案件中涉嫌垄断的行为，而且承诺具有可操作性，即反垄断机关能够监督它们的执行。

　　 这个案子应该按照《反垄断法》第四十七条的规定，停止违法行为，即按照反垄断机关的要求进行改正。另外，反垄断执法机关对违法企业的不当利润应当没收，此外还要进行罚款，以作为对违法企业的惩罚和对其他企业的威慑。

　　 南都：这次反垄断调查的意义在哪里？有人希望对电信和联通的调查能够向其他行业扩展，例如石油领域，认为此次调查是一种信号，你怎么看？

　　 王晓晔：这个调查确实是一个信号。即它首先告诉国有大企业，如果它们违反《反垄断法》，也会受到反垄断执法机关的调查。另外，这个调查也是给社会的一个信号，即《反垄断法》是要公平地适用于所有的市场主体，而不管它们的国籍，也不管它们的所有制如何。

　　 但是，《反垄断法》不能适用于国家的行为。例如，中石油和中石化产品的价格是由发改委代表国家或中央政府制定的，这种情况下，《反垄断法》适用的空间和范围就非常小，即《反垄断法》不能管中央政府的定价行为。当然，政府制定的价格是否公平合理，这另当别论。

　　 对上级管下级垄断向来持怀疑态度

　　 南都：此次事件也引起大家对行政垄断的关注。《反垄断法》对滥用行政权力限制竞争的规定是“由上级机关责令改正”，但有声音质疑说，破除根深蒂固的行政垄断，怎么能寄希望于上级机关的责令改正？

　　 王晓晔：我对此也强烈呼吁，上级机关来管下级机关的垄断行为，这种规定是很差的。行政垄断从部门来说都是保护国有企业，从地方来说是保护本地企业。因此，政府的上级机关和下级机关一般也有经济方面的利益关系，尤其是地方保护，因为本地企业是地方政府财政收入的来源。因此，我对上级机关能不能管下级机关的垄断问题，向来持怀疑的态度。

　　 南都：国有垄断企业的监管情况如何？既然不宜由其上级机关进行，那么应该如何实施？

　　 王晓晔：中国的国有垄断企业一般都有行业监管。然而，这些监管机构和被监管的企业往往存在某种利益的关系。这种情况下，如果我们依靠监管机构对国有企业的垄断行为进行查处，这个期望有时就有点太高。监管机构应该是中立的，如果不能中立，就会偏向某些企业，损害另一些企业的利益。

　　 中国的监管机构，以电信业为例，过去是信息产业部，现在是工信部。作为电信业的监管机构，中立性应该画一个问号。比如，中国联通、中国移动(微博)和中国电信，这些国有企业的高管和政府部门的联系千丝万缕。信息产业部或者工信部的官员，可能过去是或者将来是这些企业的高管，这种情况下让他们作为监管者保持中立是比较难的。

　　 如果监管国有大企业的市场竞争行为，靠其上级机构是不行的，反垄断执法机关非常重要。电信和联通的整改承诺现在除了提及到《反垄断法》，还提到《电信条例》，我感觉这两个企业也想依据电信法来解决问题，这就涉及监管机构和《反垄断法》执法机关之间的关系。我认为，这个案子的管辖权无疑属于《反垄断法》执法机关，因为它不是涉及国家的定价，而是企业对竞争对手的定价，涉及市场竞争，管辖权应该属于反垄断机关。

　　 行政垄断对市场竞争是重要制约因素

　　 南都：如何看待行政垄断对国民经济和市场竞争的影响？

　　 王晓晔：行政垄断是指政府用行政手段限制竞争，比如地方保护，限制外地产品进入本地市场等。行政垄断都是政府保护和自己利益有关的企业，或者自己下属的企业，这样就不公平地排除、限制竞争，是应该坚决反对的。对于非自然形成的垄断，比如政府授权中石油、中石化等几家企业经营石油产品，这种垄断可以叫国家垄断，这也是对竞争的干预、限制、排除，对国家经济发展是没有好处的。

　　 南都：那么对行政垄断带来的限制竞争等问题应该如何破解？

　　 王晓晔：对行政垄断问题，我写了很多文章，有时候也觉得很无奈。行政垄断涉及国家的体制问题，单靠《反垄断法》是不行的，《反垄断法》没有足够大的权力反对行政垄断，反对政府不合理的限制竞争行为。反垄断法对地方保护问题也做了禁止性的规定，但是反垄断执法机关只是可以给违法机关的上级政府部门提出建议。然而，如果上级政府部门不接受建议怎么办？这就是说，反垄断执法机关对行政垄断可以发挥一些作用，但作用很有限。

　　 行政垄断对我国的市场竞争是一个重要的制约因素。如何有效地规范行政垄断，是我们必须要考虑的问题。

　　 如果违法企业高管是部级，如何处理？

　　 南都：《反垄断法》2008年正式实施至今已经三年，有声音认为对民企管得比较多，这次对国企是第一次，是否存在这种情况？你如何评价《反垄断法》实施三年来的效果？

　　 王晓晔：中国电信和中国联通的案子不是第一个涉及国有企业的案子。商务部已经处理过涉及到国有企业的案子了，不过这种案子不是很多。中国电信和联通是第一起有影响力的涉及国有企业的案子。

　　 中国反垄断法有三个行政执法机关：商务部负责经营者集中的申报和审查，发改委负责与价格有关的垄断案件，国家工商总局负责商务部和发改委管辖之外的案件。《反垄断法》第五十条规定，垄断案件受害人可以到法院要求民事损害赔偿。因此，人民法院也是执行反垄断法的重要机构。

　　 三年在历史的长河中是一个比较短的时间。尽管《反垄断法》在中国是一个新的法律制度，但是反垄断法执法三年的成果非常显著。商务部已经审理了300多起经营者集中的申报，大约97%的申报是无条件批准的。发改委也处理了一些价格卡特尔（cartel，垄断组织形式之一）的案件。还有就是工商局，2011年处理了一个价格卡特尔案子。但是，案子还不是特别多。

　　 法院受理过40多起反垄断民事诉讼，因此法院也发挥了比较重要的作用。但是在法院处理的案子中，很多都是驳回了原告，有些是当事人撤诉，还有和解的，正经的法院判决不是很多。

　　 南都：《反垄断法》由发改委、商务部和工商总局三家来执行，国际上是比较少见的，这种分割的利弊如何？

　　 王晓晔：好处是这些反垄断执法机关之间有竞争，竞争有助于提高效率。然而，反垄断执法应该有一个统一的机构，因为职权划分到不同的部门，有时可能会出现管辖权的冲突。比如有时候，一个案子涉及一个垄断企业，它可能既有价格问题，又有非价格问题。最重要的一个问题是，反垄断执法机关有三家，但具体执行反垄断法的不过是局级机构，比如商务部的反垄断局，一个局的地位和权威就不够大。如果三家反垄断执法机关合成一家，我希望这个机构直属国务院，成为一个部级机构。《反垄断法》管的案子都是很重要的案子，比如电信和联通的案子，或者跨国公司的案子，如果执法机关的地位不够高，独立性就不够，有时就难以处理一些大案。例如，当违法企业的高管具有部长的级别，执法机关处理起来有时就有难度。

　　 破除行政垄断首先要政企职能分开

　　 南都：《反垄断法》实施已经三年，它存在哪些问题？

　　 王晓晔：《反垄断法》生效时间不长，执法的成果很明显。但也有两个主要问题。

　　 一个是行政垄断。《反垄断法》实施之后，第一个诉讼是针对政府机关———国家质量监督检验检疫总局。案子被驳回，理由是超过了诉讼时效。是时效问题还是法院的管辖权受到限制，我觉得值得考虑。但是，这个案子可以看出法院受理行政垄断的案件也有很大的问题，管辖权严重不足。在这个方面如何改进《反垄断法》执法，如何监督政府滥用权力限制竞争的问题，非常值得关注。

　　 另一个是国有企业的问题。国家发改委当前在调查中国电信和中国联通滥用市场支配地位限制竞争的问题，但这不是说反垄断法处理国有企业的案件就没有问题。比如2008年反垄断法生效之后，中国联通和网通的并购尽管达到了申报标准，但是它们没有向反垄断执法机关进行申报。当时有媒体说这个并购是违法的，但案件不了了之。这个案子说明，对国有企业的反垄断执法还是有阻力。

　　 南都：这些实施中的问题应该如何解决？

　　 王晓晔：这里有体制的问题，《反垄断法》的作用有时就会受到限制。这需要全社会向前推动国家以市场化为导向的经济体制改革。

　　 破除行政垄断，首先是要政府和企业的职能分开。如果政府在市场上当运动员，民企就很难有竞争力，而且那样的竞争是不公平的。为了推进市场经济，政府和企业的职能必须分离，企业界、法律界、经济界对此都有强烈的呼吁。

　　 凡不具自然垄断属性的都应放开

　　 南都：最近国资委表示，国有企业应分为“公益性的国有企业”和“竞争性的国有企业”，你怎么看这样的划分？哪些产业应该有国有企业参与或者进行主导？标准是什么？

　　 王晓晔：国家经济体制改革的方向是社会主义的市场经济，因此，政府的经营活动只应当限于为社会整体利益服务的公用事业领域或者某些特殊的领域，如自来水、铁路、煤气等。除了这些，凡是不具有自然垄断属性的都应该放开让民营企业参与竞争，中石油、中石化，很难把它叫做公用事业。

　　 南都：有一种说法是石油行业涉及国计民生，涉及国家的能源安全。

　　 王晓晔：我在德国待过很多年，德国是一个贫油国，它的石油产品完全依靠进口，国内石油产品的经营全部是跨国公司，有英国的、荷兰的、美国的，等等。有人觉得这块领域一定得由国有企业来经营，但很多国家就不是国有企业经营这个领域。难道这些国家不考虑国计民生，不考虑国家安全？它们当然都会考虑。其实，在市场竞争的条件下，竞争强迫企业降低价格，改善产品质量。而且，在市场竞争的条件下，企业必须不断地进行创新。所以，市场经济国家几百年的经验是，竞争是经济效益之母。竞争使消费者成为上帝。

　　 国企因既得利益不愿放开竞争

　　 南都：对于我们老百姓来说，倒不是关注“能源安全”这样的问题，大家普遍比较直接的感受是国有企业的高福利、高工资等问题，你怎么看？

　　 王晓晔：我国国有企业的工资福利等各种待遇普遍比一般的行业高出很多，这是不公平的。国有企业如果真的是为人民服务，真的是一种公益性的企业，它们的工资待遇就不应该和别的行业差别那么大。国有垄断企业的高福利和高工资说明它们已经成为国企垄断的既得利益者，它们所以也不希望这些行业能够放开让民企参与竞争，这个道理很简单。这些企业的高福利和高工资还导致社会收入的分配严重不公。我国国内的贫富差距越来越大，这在相当程度上和国企垄断有密切的关系。

　　 南都：曾有国企的领导向媒体抱怨，称原先国企搞不好，媒体骂我们；现在国有企业搞好了，还是骂我们，这种矛盾是怎么产生的呢？

　　 王晓晔：国有企业搞得好不好，应该由老百姓去评判。如果你提供的产品价格便宜，质量好，老百姓就会作出正面的评价。现在的问题是，有些国有垄断企业的服务价格太高了，例如人们常常抱怨电信业的收费太高，特别是最近讨论的宽带入网价格，这个价格大大高于其他很多国家，但我国消费者使用宽带的质量却很差，原因是什么？当然是垄断。企业经营的好坏应当由社会来评判，因为社会生产的目的是社会消费，是让老百姓过好日子。

　　 南都：那对于民营企业呢？如何看待民营企业现在的生存困局？

　　 王晓晔：入世十周年了，大家都觉得我国入世以来经济发展很快，其实，这其中民营企业的贡献是非常大的。曾有媒体报道，中石油和中石化的某种石油业务，两家赔了，但是民营企业还赚了几百亿元。这就很奇怪，民营企业处处都是不利条件，反而能赚钱，两家国企占据各种资源，反而赔钱，这就是一个成本问题。民营企业想尽办法降低成本，国有企业本来有赚头，但是很多都打到成本里去了。

　　 如果有更多的领域允许民营企业进入，我想会大大提高国家的竞争力。这些年来，国家经济发展得这么好，总体上是我国的经济体制发生了变化。过去，我国的经济生活中完全没有竞争。现在人们的生活有了这么大的提升，这主要是靠竞争，例如电视机、电冰箱的价格一降再降。

　　 历史经验和实践经验告诉我们，只要有竞争，价格就会合理，质量就会越来越好。最近有报道说，韩国宽带入网的价格跟中国差不多，但网速是我们的9倍，这是因为韩国电信市场的竞争强度比中国高，竞争充分。因为我坚信竞争可以提高企业的经济效率，可以给消费者带来好处，竞争也有助于中国企业提高在国际市场的竞争力，提高国家的竞争力，所以我一生致力于竞争法和竞争政策的研究事业。

　　 统筹：杨章怀 李召

　　 声音

　　 ◎行政垄断从部门来说都是保护国有企业，从地方来说是保护本地企业。因此，政府的上级机关和下级机关一般也有经济方面的利益关系，尤其是地方保护，因为本地企业是地方政府财政收入的来源。因此，我对上级机关能不能管下级机关的垄断问题，向来持怀疑的态度。

　　 ◎对行政垄断问题，我写了很多文章，有时候也觉得很无奈。行政垄断涉及国家的体制问题，单靠《反垄断法》是不行的，《反垄断法》没有足够大的权力反对行政垄断，反对政府不合理的限制竞争行为。

　　 ◎作为电信业的监管机构，中立性应该画一个问号。比如，中国联通、中国移动和中国电信，这些国有企业的高管和政府部门的联系千丝万缕。信息产业部或者工信部的官员，可能过去是或者将来是这些企业的高管，这种情况下让他们作为监管者保持中立是比较难的。

　　 ———王晓晔

　　 采写：见习记者 杜强