江苏省财政厅副厅长 宋义武

　　作为国家五级财政体系中最基础的一环，乡镇财政依托党委政府的领导和上级财政部门的支持，在其领域内充分发挥职能，彰显改革和管理效应。江苏省按照“一级政府，一级财政”的要求，全省1172个乡镇财政所（分局）在保障基层政权正常运转，维护人民群众基本利益，促进乡镇经济社会事业发展等方面发挥了巨大作用。基于其地位的特殊性，囿于自身建设不足，乡镇财政在改革发展中也存在资源配置不完善、职能发挥不到位、管理效应不明显、队伍建设不适应等问题，部分地区的矛盾已较为突出。进一步重视和加强乡镇财政工作，已成为当前推进财政科学化精细化管理，加强“两基”建设较为紧迫的任务，“乡镇财政只能加强，不能削弱”也已在全省上下形成共识。经过充分的调研、讨论、修改、完善，历经近一年时间，江苏省财政厅制定出台了《关于进一步加强乡镇财政工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。在健全乡镇财政指导体系、转变乡镇财政职能、深化乡镇财政改革、完善乡镇财政管理制度、强化乡镇财政监督、加强乡镇财政机构队伍建设等方面进行了积极的探索。

　　一、统一思想认识，深刻理解《指导意见》颁布实施的重大意义

　　近年来，乡镇财政所面临的内、外部环境都发生了重大的变化，《指导意见》正是建立在认真分析研究江苏乡镇财政发展趋势和总结近几年工作经验的基础上形成的，有其必然性和紧迫性。

　　（一）《指导意见》的出台，是适应江苏乡镇财政改革发展新形势的必然需要。党的十七大提出了科学发展观的指导思想，统筹城乡协调发展是其中的重要方面。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对加快社会主义新农村建设做出了重大决策部署。江苏省委十一届九次全会《决定》把城乡发展一体化战略作为全省经济社会发展的六大战略之一。随着一系列发展战略的实施，江苏乡镇经济社会事业实现了巨大跨越式发展，工业化、城镇化加速推进。乡镇财政作为管理农村财政经济和落实各项强农惠农政策的重要阵地，如何巩固乡镇政权正常有效运转，如何保障民生民计和群众权益，如何加快构建城乡发展一体化步伐，都是新形势下赋予乡镇财政的新的使命、新的任务和新的责任。对于乡镇财政来说，新形势下的改革发展，亟需进一步统一思想认识、把握工作目标，指明工作方向，明确具体任务，《指导意见》就是因此顺应而生。

　　（二）《指导意见》的出台，是加强乡镇财政基础性地位的迫切需要。从江苏的情况看，乡镇财政在“十一五”期间发生了翻天覆地的变化：至2010年，全省乡镇财政一般预算收入已经达到1575.3亿元，是2006年的2.9倍，年均增幅30.7%，收入规模实现了大幅度跨越式增长；占全省财政一般预算收入比重从2006年的32.6%上升到2010年的38.6％，提高6个百分点，对全省收入的贡献愈发提高；一般预算收入超亿元乡镇达到346个，比2006年增加202个，达到相当收入规模的乡镇不断涌现，最高的昆山市玉山镇达到39亿元。收支规模的不断攀升，彰显了乡镇财政在全省财政工作中的地位越来越重要，作用也越来越大。乡镇财政在服务政府有效履行职能，服务当地经济社会发展，贯彻落实财政政策等方面，发挥着不可替代的基础保障作用，是财政服务城乡统筹发展的一个重要着力点，是做好财政全局工作的一个重要支撑。基础不牢，地动山摇，而目前各地对乡镇财政的重视程度与其重要地位并不匹配，迫切需要研究制定出台与其地位相适应的意见加以指导。

　　（三）《指导意见》的出台，是全面推进财政科学化精细化管理的本质需要。加强财政科学化精细化管理，解决现存的突出问题，是落实科学发展观的必然要求，是符合现代管理发展趋势更高水平的管理模式。《指导意见》的出台正是对科学化精细化管理起到了引领和推动作用。财政部谢旭人部长先后多次强调要积极推进财政科学化精细化管理，几次到有关省市调研、检查指导“两基”工作，要求各地要高度重视和加强乡镇财政工作。江苏省财政厅专门制定推进科学化精细化管理指导意见，把加强基础工作和基层财政建设，作为其中的重要内容。乡镇财政作为加强“两基”建设的重要组成部分，是推进科学化精细化管理执行的重要部门和落实的关键环节，必须在加强制度建设、队伍建设、设施建设和信息化建设，逐步提高乡镇财政支持发展、服务“三农”、公共保障和综合调控能力的基础上，推动乡镇财政创新制度体系，完善预算编制，硬化预算执行，实现绩效管理，强化财政监督。乡镇财政科学化精细化管理是一项系统工程，涉及到乡镇财政改革管理的方方面面，必须建立起有效的指导体系，为实现全省财政科学化精细化管理奠定坚实的基础。

　　（四）《指导意见》的出台，是乡镇财政管理升级的内在需要。在贯彻落实科学发展观，加快“两个率先”进程中，江苏乡镇财政工作已经由收入征管为主向提供服务为主、由资金分配为主向分配监管并重、由粗放管理向规范管理转变。党的十七届五中全会明确指出“必须把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重”。随着城乡一体化战略的加速推进，“三农”政策、资金向基层倾斜，对乡镇财政贯彻强农惠农政策、监管财政资金、保障社保民生的能力和水平提出了更高的要求。近年来，江苏各级财政部门按照建立“预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督”四位一体公共财政框架体系的要求，先后进行了包括部门预算、非税收入、国库集中收付、政府采购、行政事业单位国有资产管理等一系列改革举措，改革的成功经验正逐步推广，向乡镇延伸。乡镇财政在深化改革、发挥职能、服务发展、强农惠农、监督管理等方面亟待进一步提升，需要上级财政部门出台规范的文件进一步加强指导，使乡镇财政管理水平能迈上一个新的台阶。

　　总之，《指导意见》的颁布实施，符合形势发展的要求，有利于乡镇财政更好地转变职能，有利于深化乡镇财政改革，有利于促进农村经济和社会事业发展，有利于加快城乡发展一体化建设步伐。

　　二、认真学习领会，准确把握《指导意见》的丰富内涵

　　乡镇财政建设，重在科学的规划和有效的管理。《指导意见》针对江苏乡镇财政改革发展的实际情况和存在问题，指出了乡镇财政的发展方向和目标要求，探索了“抓指导、促改革、重管理、强监督、建机制、带队伍”的乡镇财政工作新思路，明确了乡镇财政工作的指导思想、主要目标和基本原则，在涵盖乡镇财政管理主要方面的同时，体现了突出重点、规范管理、因地制宜、分类指导的要求，具有较高的前瞻性、指导性、针对性和可操作性。《指导意见》涵盖了乡镇财政建设、改革和发展等众多方面的内容，特别是对当前和今后一段时期乡镇财政的六项重点工作提出了具体的要求和措施。

　　一是加强乡镇财政职能建设。根据“一级政府，一级财政”原则和新形势、新任务对乡镇财政提出的新要求，围绕有利于服务乡镇政府履行社会管理和公共服务职能、有利于服务当地经济社会发展、有利于加强和规范财政资金管理和有利于保障党和政府强农惠农政策落实的“四个有利于”的要求，突出完善基本保障和公共服务职能、强化为民理财职能、资金监管职能、各项惠农政策落实职能和服务发展职能的“一完善、四强化”的配置思路，进一步明确了乡镇财政目前应秉承和创新的收入管理、分配资金、监督管理、落实政策和服务发展五大职能。特别是针对目前三农政策和资金大量倾斜的现状，明确了“各项涉农补贴补助政策的落实、各项民生财政政策的落实”的职能。在强调乡镇财政保障职能的前提下，突出了发展职能，赋予其“参与制订乡镇经济社会发展政策，运用财税政策工具促进乡镇经济社会发展，指导单位申报政策扶持项目资金以及调查统计乡镇区域内公共产品供需情况，向乡镇党委政府和上级财政提供政策建议”等服务发展职能。五大职能相互联系、相互协调、相互补充，配套综合运用，形成了新时期较为完整的乡镇财政职能体系。

　　二是加强机构队伍建设。针对乡镇财政机构队伍建设现状和存在的问题，分别提出了相应的指导性意见。在健全机构队伍方面，建立与新形势下履行职能的要求相适应，与依法行政的要求相适应的机构人员模式，解决好机构、岗位不健全、不符合依法行政要求、人员偏少以及机构老化等问题。在完善乡镇财政管理体制方面，要求县级财政部门会同有关部门制订乡镇财政干部队伍建设规划，建里乡镇财政人员调配机制、准入机制、交流机制、激励和约束机制等五项机制。在加强乡镇财政干部培训方面，落实乡镇财政干部三年培训规划，每三年对全省乡镇财政干部轮训一遍。在增加乡镇财政机构经费投入方面，建立起乡镇财政机构经费保障机制，安排必要的工作经费和建设经费，合理配置办公用房和设备，改善办公条件，推进信息化建设，为乡镇财政履行职责提供必要的物质保障。在完善乡镇财政服务平台建设方面，要求每个乡镇财政所够要设立财政服务大厅，实行“一站式”服务，并不断改善服务大厅的设施，将其打造成乡镇财政综合服务平台。《指导意见》在强调机构队伍建设方面，重点突出了要适应履行职能的需要和乡镇财政可持续发展的最新理念。

　　三是强化预算管理。针对当前乡镇财政预算编制不合理，预算执行不规范的问题，提出了具体的要求。在完善公共财政预算方面，以县为单位，按照“保工资、保运转、保民生、促发展”的支出预算安排要求，统一乡镇公共预算的编制政策、编制要求和编制格式。并按照分类指导的要求，在经济较发达地区逐步推进财政绩效管理与预算编制相结合、资产配置和预算编制相结合；在经济相对薄弱地区，以民生政策落实和基本运转保障为重点，完善预算共编机制。在细化预算编制方面，从单位开始，逐级编报，并全部细化到款级以下。在规范预算执行方面，对实行国库集中收付制度改革地区，全面实行支出预算用款计划制度，实行财政直接支付或授权支付；对乡财县管地区，完善县对乡镇的集中支付机制，完善乡镇申报、县级审核、县乡共管的机制。

　　四是强化资金监管。把乡镇财政本级的各项财政性资金和上级下达资金以及村级组织运转资金，全部纳入乡镇财政监管范围。完善财政资金安全管理机制，严格财政账户体系管理，严格收付方式和收付程序，严格内控制度，加强关键岗位、关键环节的风险控制。完善财政资金运行全过程监管机制，把所有财政资金纳入单一账户体系或乡财县管账户体系管理，建立财政资金运行的跟踪监管机制。建立财政资金的分类监管机制，区分财政涉农补贴补助资金、纳入乡镇本级预算管理的资金、财政专项资金和村级组织运转资金，分别采取不同的监管模式。特别是对专项资金，建立起县乡联动的专项监管机制，乡镇财政从项目立项、实施、验收等环节全过程参与监管，县级财政发挥主体作用，做好信息送达、公开公示等工作。《指导意见》体现了“两基”建设的要求，进一步明确了乡镇财政就地、就近监管的职责。

　　五是加强基础工作规范化建设。针对乡镇财政当前急需加强和规范的基础性工作，在推行行政执法责任制、加强基础数据库和支出标准体系建设、建立内部管理和控制制度、规范财务管理、建立资产管理制度、规范档案管理以及加强乡镇财政信息化建设等七个方面提出了目标和要求。作为科学化精细化管理的技术支撑，全面推动以乡镇财政内部局域网建设和县乡财政内网连接工作为主要内容的信息化建设，使乡镇财政的所有业务工作逐步实现全面的网络化管理，并于2010年前实现县乡内网连接，构建县乡一体的财政管理信息系统。

　　六是创新乡镇财政工作指导体系。全面深化各项财政改革，使县级以上财政改革的成果，包括：部门预算、非税收入管理、政府采购、行政事业单位资产管理等逐步向乡镇延伸，在此基础上，逐步建立起包括财源管理机制、财政保障机制和债务监管机制在内的乡镇财政工作指导体系。在健全乡镇财源建设管理机制方面，指导各地落实各项财政经济政策，推动经济增长方式转变，同时全面推进协税护税、综合治税工作，特别是个体及零散税收征管，建立税源台账，作好税源监控和税收征管，在维护税法的严肃性和应收尽收方面发挥乡镇财政的作用。在完善乡镇财政体制和保障机制方面，在重申财权事权相匹配，基本公共服务均等化和激励与约束相结合等原则的基础上，明确要求各级财政部门要完善乡镇财政预算管理体制，加大对经济薄弱乡镇的转移支付，增长乡镇财政保障能力，同时，进一步减轻乡镇对上级下达项目的配套压力，对努力程度高、工作成绩突出的，给予以奖代补。

　　三、加强组织领导，全力保障《指导意见》的贯彻落实

　　《指导意见》适应了江苏乡镇经济社会发展和财政改革发展的新形势，指出了“十二五”乡镇财政改革发展的方向和目标要求，是统领当前和今后一个时期乡镇财政各项工作的纲领性文件。做好《指导意见》的贯彻落实是当务之急，江苏财政厅把《指导意见》的贯彻落实作为当前加强“两基”建设，推进科学化精细化管理的重点工作，采取扎实有效的措施，全面部署、全面推进。

　　（一）加强组织领导，抓好《指导意见》贯彻落实。一是进一步统一思想认识，指导各地要把贯彻落实《指导意见》作为今年基层财政管理工作的重点任务来抓。二是抓好学习、宣传。在全省掀起一个学习贯彻《指导意见》的高潮，把文件的精神、主要内容和各项要求传达到财政局领导、相关业务科室和每个财政所的每个工作同志。三是结合当地实际，研究制定相应的实施办法，把《指导意见》中的各项要求，对应分解落实到相关工作当中。

　　（二）充分发挥市、县财政的作用。市、县财政是抓好《指导意见》贯彻落实的关键，是上级部门与乡镇财政间的枢纽，担负着统筹协调的重要任务。市、县财政分解责任，细化目标，统筹安排区域内乡镇财政管理的各项工作，把上级要求传达至乡镇财政，把乡镇财政执行中好的做法和存在的问题及时上报，并按照要求逐级做好工作考核，形成逐级贯彻、逐级落实、逐级考核的工作格局。

　　（三）组织开展“规范化财政所”创建活动。“规范化财政所”创建活动是省厅2011年提出的，落实《指导意见》的重要抓手，是财政系统创先争优活动的重要载体。江苏财政厅将从组织开展以“机构健全、管理科学、监督有力、设施完备、服务高效”为目标的“规范化财政所”创建活动。结合乡镇财政的特点和实际，按照《指导意见》的各项要求，制定涉及财政所的职能、管理、服务、人员、设施等一系列量化指标，建立程序严格、考核规范的评估体系，按照确定的标准，创建一个、合格一个、验收一个、表彰一个，建立起乡镇财政发展激励机制，推动乡镇财政工作上台阶、上水平。

　　（四）充分发挥乡镇财政省级联系点作用。2010年，江苏已经确定20个乡镇财政省级联系点。江苏将把《指导意见》的各项要求在各联系点率先落实，先行垂范，着力把联系点打造成高起点、高标准的财政科学化精细化管理的示范区、实施改革创新的试验区、推进中心工作的先行区和机构队伍建设的样板区的“四区型”联系点。2011年省厅将进一步加强联系点的指导、规范和考核工作，制定相关的工作要求，认真总结联系点的经验和做法，通过典型的示范效应，形成以点带面，点面结合的工作格局。