三公公示缘何姗姗来迟 预算法修改亟须加速推进
屈丽丽
自国务院要求中央98个部门公开“三公”支出以来，截至7月19日，共有45个部门公开了经费预决算。
这是继去年74个中央部门首次公开部门预算收支总表和财政拨款支出预算表后，政府财政追求透明化的又一进步。然而，作为财政公开工程的重要组成部分，“三公”支出从公开的第一天开始就遭遇了质疑。由此，我们该如何看待这些质疑，在质疑背后，政府财政支出中还存在哪些潜在问题，如何对财政支出进行监督正成为本轮财税改革过程中重要而不可避免的环节。
数据真假
“三公”支出，按照国务院的说法，是指由财政拨款开支的出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费。
然而，对于这样简单的三项费用的支出情况，各部委公布的情况却五花八门，有的就是一张笼统的收支表，只谈收支总量；有的则除总量统计之外，也公布了具体的明细情况，甚至进行了附带性的说明或解释。
在对各部门支出的质疑中，有的起因于支出总量过大，比如财政部，2010年“三公”决算支出3206万元，约占同年部门预算总支出8亿元的4%，支出比例在公开的部委中占到了最高。
有的因“三公”支出中某些项目支出过高而受质疑，比如水利部、交通部、审计署的公车经费。 根据公布信息统计显示，2011年交通部和水利部的公车费用，分别占各自总“三公”预算支出的80.6%和79.6%，均达八成水平左右。审计署的平均车辆维修费用达5.7万元，也引起舆论的关注。
除了对部门“三公”支出情况的质疑之外，来自专家和学者的声音也对公开的内容及其方式提出了看法。
全国人大代表、湖北统计局副局长叶青就提出，目前的“三公”经费是一个窄口径的公开，所谓窄口径，是因为本次公开的只是财政拨款中的“三公”经费。对于各部委来说，在财政拨款之外，还有一项神秘而庞大的预算外收入，滥用“三公”经费的现象往往隐含在预算外收入中，因此，为防止公权滥用和腐败，非财政拨款的“三公”支出也有必要公开。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希则提出，要真正公开“三公”经费并不容易，因为现有部门预算中并没有一个“三公经费”的科目，现在公开的数据都是从其他科目中一点点扣出来计算的，由于统计的口径不明确，最后公布的结果就可能有偏差。因此，首先要做的是真正将“三公”经费界定清楚。
中国民商法理事周芬棉博士则告诉《中国经营报》记者，“三公”经费，概括起来容易，但里面却有很多不同的内容。以出国经费为例，因公出境可能有半年、几个月、甚至几天，同样是因公出境，有的是出国考察，有的是去学习、培训，或者参加国际会议，情形多种多样，是不是都要作为“因公出境”中的“一公”？
又比如公务用车，有的单位有轿车、货车、客车，有的单位还有救护车、环卫车、警车，同一个单位车型有很多，是不是都要作为公务用车购置及运行费这“一公”？再还有公务接待费这“一公”，公务接待，有用餐，有礼物，规格、情形也是多种多样的。
当然，也有人指出“三公”公开的部门要公布部门单位在职人数，否则单纯的支出数据没有意义。
北京华税律师事务所主任合伙人刘天永也表示，中央部门率先公开经费预决算的情况，是一个很大的进步，但是既然公开，就要便于理解。
刘尚希也建议说，编制预算是一项非常专业的工作，读懂预算的各种表格，也是一件需要专业知识的事。但是不能要求老百姓个个都是财务专家，所以需要编制和公开预算的中央各部门及地方政府，要真正做到让老百姓能看懂看明白，是需要认真考虑的事。
与此同时，“三公”支出公开的时间也受到了质疑，有专家就指出，按照2008年5月1日正式生效的《政府信息公开条例》，“三公”支出的情况当年就应该公开，然而直到今年年初，国务院多次召开会议，总理提出6月底要公开之后，到现在还有很多部门没有公开。
对此，曾经对政府部门进行审计的知情人士向记者透露，“国家上报预算的行政事业单位中的经费支出一般是两大项：一项是人均经费支出(前两年是人均8000元，现在应该有调整)，另一项则是公用经费，主要是指办公方面的费用以及向下的投入，比如教育口的招生费用、教学楼的建设费用等。”
“在这些费用中，有一些细化的预算费用，举例来说，一个司长每年的招待费为2万元，但是，在中国这样一个迎来送往的人情国度，2万元的招待费肯定是不够的，怎么办，于是就会想办法从其他地方挤，在报销时以其他名义报销，总之会巧立名目。于是，这些费用散落在不同的会计科目里，即使是本单位的财务人员，最终估计也难以把总体的‘三公’支出费用统计出来。”
“再比如出国费用，国家目前对公务出国是有限制的，于是各部门就会报旅行团，以旅行的名义出去，最终旅行社可能会给一个咨询费的发票，会计科目的显示上就根本与出国无关了。”
“而上述做法，无论是在中央政府部门，还是在国有企业里面，都普遍存在。有鉴于此，‘三公’支出的真实数据，也就难以昭示于天下。”知情人士向记者表示。
监督：从健全预决算制度开始
按照上半年国务院多次会议的精神，要求继续压缩中央部门“三公”经费预算，并要求今年6月将中央本级“三公”经费支出情况向社会公开。但是，公开之后，面对公众的质疑与政府部门的尴尬，如何监督就成为一个有待破解的命题。
这个监督命题，具体来说，包含几个层面的内容，即公开之后，谁来监督，如何监督，监督后一旦发现问题，谁来处理以及如何处理。
对于谁来监督的问题，北京大学法学院教授刘剑文告诉记者，“按照我国的《监督法》，监督是多层次的，首先是全国人大的监督，这是立法部门对政府部门的监督。其次，还有来自政府相关部门的监督，比如财政部、监察部、审计署等，这些都是对‘三公’监督很重要的部门，此外涉及违纪的问题还有纪委。媒体某种意义上也是一种监督力量，是沟通政府与公众的桥梁。当然，还有民众的监督，民众的监督又包括两个层面，一个是民众的直接监督，另一个层面则是民众选出自己的人大代表由人大来监督。”
显然，在现有的法律框架下，谁来监督已不是问题，剩下的只是监督后违规者的责任问题，而这个问题，则有待于我国预算法的修改以及预决算制度的健全。
“目前，我国预算法修改的最重要问题，就是要按照现代的预算制度，将人大、政府及相关部门在预决算过程的权利、义务、责任进行重新配置和划分。”刘剑文说。
他告诉记者，“按照目前的预算法，人大不能直接修改政府的预算案，只能建议，也就是说，即使人大认为预算不合理，也只能要求政府部门来修改，而不能直接修改。”
“现行预算法基本上处于责任虚位的状态，因此，下一步的法律修改有待明确政府部门的责任。”
不仅如此，现行预算法框架下承认了预算收入，也承认了制度性收入和制度外收入，但是严格来说，所有收入都应该列入预算，后两者是在特殊历史背景下产生的，在当时有其存在的合理性，但在目前却很容易滋生收支方面的潜在问题，不应该再有。
值得注意的是，我国现行预算法是1994年通过，1995年正式实施的，此后1997年开始动议修订，但直到今年6月的全国人大常委会，整个修订过程中由于各种原因多次被搁置或延迟。目前仍处于国务院法制办论证和讨论阶段，只有经过国务院法制办的论证、修改、调整、协调，才能提交全国人大审议。
然而，在当前我国财税制改革的关键阶段，在政府收支逐渐走向阳光、透明、公开的过程中，预算法的修改已亟须加速推进。
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