熊鹭

　　个人所得税税率的设计应考虑三个原则：第一是效率原则，即方便征管，减少逃、避税；第二是公平原则，即公平税负，促进公平竞争；第三是财政原则，即稳定合理，组织适当收入。但现实中的税率选择往往受到各种条件的制约，因此，上述三个原则在实践中必须有所侧重。

　　从我国的实际情况出发，我们建议，个人所得税草案修改时一定要有意识地减轻整体税负，从而扭转居民收入在国民收入初次分配中占比越来越小的趋势。税负减轻只是暂时的，随着经济增长、物价上涨、征管加强等原因，个税税负占比仍会不断加重，因此，需要每隔几年就来一次减税或设计自动调整个税起征点、税率级距。

　　具体而言，我们认为，当前个人所得税草案修改过程中有以下四个问题值得思考：

　　一、按地区设置不同的费用扣除标准的问题

　　有的建议认为，个人所得税费用扣除应考虑地区差异。他们认为，中国地大人多，不同地区收入差异很大，生活成本差异也很大，费用扣除要考虑各地收入状况和生活成本，最简单的办法就是分地区设计费用扣除。

　　我们认为，这种思路是不正确的，首先，与税制改革的方向不符。企业所得税曾经分地区确定税率，但2008年内资企业所得税和外资企业所得税两法合并后，已取消这种地区性的税率优惠。其次，不利于抑制或减小地区收入和贫富差距。不同地区实行统一的费用扣除除，其客观结果是富裕地区实际税负高于贫困地区，个税实际上起到了削平地区贫富差距的作用。

　　我们建议，当前个税的税前扣标准不需要考虑地区差距，但却需要大幅调整，具体可有以下三种方法供选择：

　　第一方法是，根据GDP增长速度进行调整，过去10年，名义GDP平均每年增长15%，2010年GDP比2000年翻了两番，费用扣除的调整速度明显跟不上GDP增长速度。

　　第二种方法是，将工资、薪金所得、个体工商户的生产经营所得、对企事业单位的承包经营、承租经营所得费用扣除标准统一为：月收入不超过20000元的，月扣除费用4000元；月收入超过20000元的，减除20%的费用。这一固定和比例相结合的费用扣除标准，既考虑了个人收入和生活成本差异，又实现了税法的严肃性和统一性，也有利于将来综合个人所得税制的改革。

　　第三种方法是，统一中国雇员与外国雇员的个税税前扣除标准。目前我国个税对中国雇员和外国雇员适用完全不同的费用扣除标准和计算方法，外国雇员适用4800元的扣除标准，并且对以非现金形式或实报实销形式取得的合理的住房补贴、伙食补贴、搬迁费、洗衣费，均可暂免征收个税，这使得外国雇员的个税税负显著低于中国雇员。统一中国雇员与外国雇员的个税税前扣除标准应是大势所趋，如果按照目前外国雇员的费用扣除标准，那么中国雇员缴纳工资、薪金所得的费用扣除应提高为4800元。

　　二、工资薪金高的雇员税负增加的问题

　　此次修改草案实际上变相提高了工资薪金较高的个人的税负，这是不合理的。

　　因为，首先社会最大收入差距来自老板与打工者之间的差距、灰色收入甚至黑色收入与合理合法收入的差距，因此，仅对工资、薪金所得适用特别高的最高边际税率，总体上并没有触及最富有人群的所得，反而有可能劫贫（普通打工者）济富（让有钱人越有钱，整个社会基尼系数越来越高）。

　　其次，目前工资、薪金所得高边际税率（45％）高于劳务报酬所得的最高边际税率（40％），高于个体工商户的生产、经营所得、对企事业单位的承包经营、承租经营所得的最高边际税率35％，也是不合理的，实体上是劳动所得税负高于雇用劳动者所得税负。

　　第三，过高的最高边际税率刺激了逃避税，减弱了对全球高级人才的吸引力。如由于中国个税最高边际税率太高，部分外企高管到境外领取薪酬，以减轻个税税负，部分城市对外企高管以财政补贴的形式返还40%的已纳个税，以吸引投资和人才，这其实是变相否定了过高的最高边际税率，但又人为造成了税负的更加不公。

　　第四，工资、薪金所得的最高边际税率显著高于国际平均水平或中位数水平（约33%）。

　　综上所述，我们建议工资、薪金所得的最高边际税率应该降低，最合适的最高边际税率应为35％，这虽略高于世界平均水平，但与个体工商户生产经营所得和承包经营所得的最高边际税率35％一致，体现了我国以按劳分配为主体的国民收入分配方式。另一个可供选择的税率为40％，这是劳务报酬所得适用的最高边际税率。

　　三、工资、薪金所得的税率级次问题

　　我国现行个税制中，工资、薪金所得适用九级超额累计税率，这次的个税修正草案改为七级，级次仍然太多，计算繁琐，大部分纳税人并不熟悉。我国工资、薪金所得税率级次多的主要原因是希望通过越来越高的税率来调整高收入者的收入。

　　但是，1996年诺贝尔经济学奖获得者、英国经济学家詹姆斯·莫里斯以征税当局与纳税人之间信息不对称为假设前提，认为从组织财政收入的角度对高收入者采用高税率，并不是最优选择。也就是说，收入越高，对应税率并不一定要越高。1973年，美国供给学派经济学家拉弗提出税收的拉弗曲线理论。该理论认为当税率在一定的限度以下时，提高税率能增加政府税收收入，超过这一限度时，再提高税率反而导致政府税收收入减少，政府要做的不是采用较高税率，而是采用适当的税率，就能保证适当的财政收入。

　　虽然目前世界上像俄罗斯一样实行单一税制的国家并不多，但俄罗斯2001年一次性将个税税率从12%~30%的五级超额累进税率降低为13%的单一比例税率的改革，不仅使更多俄罗斯人成为诚实的纳税人， 而且2002年俄罗斯个税收入按当年名义货币计算比上年增长了39.8%，扣除通胀因素，实际增长了28%。

　　目前，美国个税法对纳税者的全部应税所得按四种不同申报方式分别规定了级距，但每一级距适用的税率是相同的。而我国目前对工资、薪金所得适用九级，劳务报酬所得适用三级，个体工商户的生产、经营所得、对企事业单位的承包经营、承租经营所得适用五级，不仅适用的税率不同，而且级次差距也很大，这在世界上是少见的。

　　上世纪80年代以来，世界各国税制改革的核心之一是大幅降低个税税率和显著减少税率级次。目前世界上大部分国家的税率级次分3~5级，平均约为4级，OECD国家的税率级次平均从10级以上减少到不足6级。

　　因此，我们建议应统一劳动所得和雇用劳动所得的税率及级次。对工资、薪金、劳务报酬、稿酬所得、个体工商户的生产、经营所得、对企事业单位的承包经营、承租经营所得统一适用5%、10%、20%、30%、35%的五级超额累计税率。

　　四、个税自动调整机制的建立问题

　　由于近年来我国CPI涨幅绝大多数年份为正，我国的宏观税负处在不断加重的进程中，这会影响我国国民收入分配的格局,也是我国税收持续超GDP增长的一个不可忽视的因素。因此，对适用超额累进税率的个人所得，税率级距应根据名义国民收入或名义GDP的增长而自动或定期（如一年）调整，而不宜几年不变。例如，为了降低通胀对税负的影响，英国政府每年在公布的政府财政预算案中，都会根据物价上涨情况，对税率分段进行调整。

　　（作者系中国人民银行研究局副研究员）