杨志勇

　　间接税为主的税制结构需要调整，决定了个税的地位和作用还需进一步加强

　　从长期看，个人所得税在中国税收收入体系中的地位必然要进一步加强。当前，中国税收收入来源主要是间接税。2010年，近70%税收来自增值税、消费税、营业税和关税。其中，增值税又是中国第一大税种，占税收总收入的40%。中国增值税的基本税率为17%，是参照西欧标准设定的，这相对于亚太地区常见的10%或5%的增值税税率显然偏高。再加上，当前消费税征收范围相对较为广泛，税率也偏高。不少商品境内价格高于境外，间接税税负过高是一个不可忽略的因素。间接税税负重的结果是，境外购物与网上代购的流行，结果是本来我们要扩大的内需变成了外需。而且，间接税负中，也加重了企业负担，影响了企业的国际竞争力。从中长期发展的角度来看，以间接税为主的中国税制结构必须作根本性的改变，即大幅度降低间接税税负。降低增值税税率，调整消费税的征收范围并调低税率是大势所趋。但是，间接税税负下调所带来的税收收入下降也必须通过直接税来加以弥补。即使是以减税闻名的美国1986年税制改革也是在保持税收收入水平基本稳定前提下进行的。这样，中国的个人所得税不仅难以取消，而且包括个人所得税在内的直接税的地位还需要进一步加强。

　　个税地位亟待加强，也就决定了现实中免征额不能马上调高至5000元、8000元甚至1万元。减税是必要的，但必须有一定限度。否则，在税制结构调整的背景中，怎么保证政府改善民生所必要的财力呢？任何税制改革都不能不考虑其对财政收入的影响。提供财政收入是税收的最基本功能。如果免征额大幅度提高，从其对全国财政收入的冲击来看，是在可承受范围之内的，但对地方会造成较大的冲击。况且，在没有启动分级财政体制改革的情况下，贸然大幅度提高免征额，很可能会严重影响财力本来就捉襟见肘的地方政府的正常运行。

　　建立一个让人民满意的个人所得税制，呼唤减税

　　建立一个让人民满意的个人所得税制，难度很大。且不说税负高低之争议，仅税基的选择就有不同的看法。想让个税更加人性化和个性化，就必须接受复杂的税制。但是，纳税人对税制的复杂度的接受程度是很不相同的。就拿美国1986年税制改革来说，当时改革除了降低税率之外，还要一个重要的目的是促进纳税人之间的公平。各种各样出于人性化考虑所设置的税收优惠政策，大大增加了税制的复杂程度。面对如此复杂的税制，不是所有人都有能力加以充分利用。能利用者实际税负轻，不能利用者实际税负重。于是，降税率的同时要求扩大税基。但是，当时呼声很高的住房按揭贷款利息扣除取消，就因为政治压力太大，而不能通过。时下住房贷款压力大，呼吁按揭贷款利息抵个税的建议不绝于耳者，不知道其清楚这个背景吗？显然，从改善住房民生角度出发，扣除利息无可非议，本人也主张这么做，但是，住房问题从根本上说，需要一系列的住房政策的支持，至少政府垄断的土地不能挤牙膏式地供给以增加住房用地的成本，从而推高房价。

　　从当前情况来看，个税改革还是定位为减税改革比较好。免征额应该提高，以适应生活成本费用增加的现实。除此之外，税率还应调低。减税，可谓利民利国的选择。

　　在个税定位没有发生变化的条件下，免征额确定为3000元是合理的选择

　　当个人所得税还主要是对少数人的税种的时候，免征额可以定得很高。而随着经济的发展和社会的进步，个人所得税的适用人群在持续扩大，免征额就基本上只是与生活的成本费用相联系，免征额与收入水平相比，就会出现相对下降的趋势。1980年中国个人所得税工资薪金所得的免征额为800元/月，而当时多数人的月工资收入是在100元以下，除外籍人士外，整个社会中个人收入能够超过免征额的屈指可数。当时的个人所得税相对于国人来说，可谓曲高和寡。

　　1994年将免征额定为800元，说明个税实际上已经向大众税的方向发展。个税已经走向民间。免征额确定标准的主要参考依据是生活的成本费用。为此，2006年1月1日起免征额上调至1600元；2008年3月1日起，免征额再次上调至2000元。

　　受多种因素影响，近几个月来，物价上涨较快，人民生活成本费用也随之上涨，作为反映生活成本费用的免征额自然有上调的客观要求。在个税定位没有发生变化的条件下，综合考虑物价水平的上涨因素，免征额提高到3000元是合适的，已足以弥补两年多来的物价上涨所带来的生活成本费用的上涨。

　　在短短的两年时间内，免征额上调50%，调整幅度已经不小。但这还没结束。免征额未来还应随着物价的变动而作相应的调整。为了减少免征额调整程序上的复杂性，建立免征额自动调整机制非常有必要。当物价上涨幅度超过已定限度时，免征额就自动调整，而无需启动额外立法程序。政府可以根据物价预测数据，提前公布免征额的上调幅度。

　　个税改革需要大幅度降低税率

　　迈向发达国家，必须跨越“中等收入陷阱”。中国社会的繁荣稳定离不开中等收入群体。他们是未来中国社会稳定的主力军。为此，需要从多方面呵护中等收入群体，要采取有效措施，努力扩大中等收入群体。

　　累进税制下，高收入者多纳税，但最高边际税率还需要下调。从构建财税国际竞争力来看，增强高层次人才的吸引力，构筑国家人才发展战略的角度来看，调低最高边际税率是必要的。工资薪金所得45%的最高边际税率是1980年就确定下来的。延续了30余年的最高边际税率亟待改变。虽然近年来少数国家最高边际税率有所提高，但从美国1986年以减税为主旋律税制改革以来，世界范围内个人所得税最高边际税率已大幅度下调，调低最高边际税率是大势所趋。

　　从现实来看，其他金砖国家个人所得税的最高边际税率都比中国低。巴西为27.5%，俄罗斯为13%，印度为30%，最高的南非也仅为40%。与中国大陆地区有较强竞争关系的周边国家的个人所得税的最高边际税率是：越南为35%；菲律宾为32%；马来西亚为26%；新加坡为20%；印度尼西亚为30%；韩国为35%(加上附加后为38.5%)；新西兰为39%；日本为40%；澳大利亚为45%。中国的香港地区为17%(薪俸税)；澳门地区为12%；台湾地区为40%。一些主要发达国家个人所得税的最高边际税率是：美国为35%；德国为45%；英国为50%；法国为40%；加拿大为29%(联邦所得税，加上各省的税可达到50%)。

　　上述国家和地区个人所得税最高边际税率比中国高的寥寥无几，且税率较高国家也是发达国家。绝大多数国家和地区个人所得税的最高边际税率低于中国。维持高边际税率不利于中国未来的发展。未来的竞争是人才的竞争。从国际间人才流动的状况来看，正是高收入者更容易流动。高税率不见得能够保证相应的税收收入，结果是引发更多的国际逃避税，导致更多的潜在税源的流失。高税率反而导致易于流动的高收入者无法纳入调节范围，结果是收入再分配目标反而不容易得到实现。

　　作为一个发展中国家，中国个人所得税的最高边际税率应该大幅度下调，以提高财税国际竞争力。月应纳税所得额10万元以上适用最高税率是1994年税制改革时确定下来的。时间已过去了17年，人民的整体收入水平已大幅提高，物价也已涨了不少，适用最高税率的收入水平也应相应上调。让月应纳税所得额10万元以上适用45%的最高边际税率都有问题，个人所得税法修正案(草案)提高了月应纳税所得额在8万－10万元的个人的适用税率，从40%上调到45%，显然也是不合适的。为此，需要将最高税率适用的月应纳税所得额从10万元调高到20万元，同时大幅度降低最高边际税率。

　　总之，工资薪金所得适用税率需要作大幅度调整，应明确地将此次改革定位为减税改革。建议实行六级超额累进税率，将相应的税率调整为：月应纳税所得额在5000元以下，适用5%的税率；5000－2万元，适用10%的税率；2万－5万元，适用20%的税率；5万－10万元，适用25%的税率；10万－20万元的，适用30%的税率；20万元以上的，适用35%的税率。

　　中国不应该选择单一税制

　　理想税制是最终目标，适宜税制是现实选择。且不说理想税制本身存在争议。从促进公平的角度来说，这是一个较好的选择。

　　但就是实行综合所得税制的美国，在上个世纪90年代，曾经对个人所得税的存废进行了大讨论。考虑了太多公平因素的个人所得税制一定是极其复杂的税制。最后，反映了各种各样个性化需求的综合所得税制把纳税人自己搞糊涂了，于是想用支出税(直接消费税)来取而代之。彻底改变征税方法，不看赚多少钱，而看花多少钱。多花钱多纳税，看上去挺符合税收公平原则的。只有多赚钱，才有可能多花钱。一张明信片就能够报税的想法似乎可以得到落实。可是，谁又能解决过去赚了钱并已纳了个人所得税的重复课税问题呢？简单地对老人进行减免显然是行不通的。所有的人都会想方设法把自己的消费算在老人身上。再加上其他各种各样的原因，个人所得税制并没有得到根本性的改变。

　　目前，俄罗斯、新加坡、中国香港地区、爱尔兰等20多个国家和地区施行了单一税制度。单一税制的优势非常明显。单一税征收方便，征管成本少；低税率的单一税制，可以提高纳税人的税收遵从度；单一税制下，更多人的收入会比纳入课税范围，有助于税基的扩大。俄罗斯是实行单一税制比较成功的国家，实行单一税制后，税率虽然下调了，但是个人所得税收入不降反升。正因如此，俄罗斯的单一税制在前些年就为国内财税界所关注。不少人建议中国引进单一税制。

　　但是，单一税制不应该是个税改革的选择项。选择单一税制的多为小国(地区)。俄罗斯是一个特例。俄罗斯选择单一税制有特定时期税务征管乱象的因素。即使如此，俄罗斯也不见得会永远地实施单一税制。如果未来要进一步加强个税在收入分配中的作用，那么，单一税制仍有向累进税制转变的必要。从国际上来看，发达国家几乎没有一个国家实行单一税制，就是因为累进税制能够在促进公平上的作用远胜于单一税制。

　　中国税务征管状况在改善，个税之于公平的作用也在逐步增加，如果实行单一税制，那么本来就非常有限的促进公平作用就要大打折扣(注：清华教授李稻葵(微博 专栏)建议的“平税”，英文应是“flat tax”，汉语习惯称为“单一税制”)。因此，中国没有理由实行单一税制。

　　综合所得税制暂不适合中国国情

　　当下还不适合选择综合所得税制。现在常常听到的说法是越南能够实行综合所得税制，我们没理由不能。确实，越南2009年就开始实行综合所得税制，1991年引进个人所得税制时就实行了分类与综合相结合，起点确实比我们高。

　　但是，问题的关键不在于选择什么，而是要看这样的制度实行的小国。就是在越南国内，逃避个税的问题同样严重，税收征管一直是个难题。实行综合所得税制就能解决问题吗？不见得。如果再考虑到2008年越南个人所得税收入占税收总收入仅2.7%的现实，我们就会发现，该国的个税再怎么“折腾”，其影响面也是很小的。现实中，越南就曾因金融危机推迟个税征收。由此看来，越南综合所得税制改革对中国个税综合制改革的参考意义从现在看至少并不是特别大。

　　还有一种说法是，一些国家在个人所得税实施之初就选择了综合所得税制，当时的税务征管条件远不如今，现在的中国有什么理由不实行综合所得税制呢？事实上，过去人们的收入来源较为单一，来自劳动所得之外的收入较少；本地收入来源所占比重较高，不像现在，随着经济开放度和全球化程度的提高，个人的异地收入多，而且不仅仅是境内的，海外的也不少。况且，金融市场的种种创新所带来的各种所得，岂是早期的综合所得税制简单套用就能处理好的？当下非劳动所得逃避税收问题的严重性，更是从一个侧面证明了综合征税的困难。

　　(作者为中国社会科学院财贸所研究员)