“制度设计存在重大缺陷，条例内容违反国际法基本原则。”3月25日，中国航空运输协会市场部部长朱庆宇如此评价欧盟向进出欧盟的航班收取碳排放费的法案。

　　2008年欧盟表决通过将航空业纳入欧盟碳排放交易体系(EUETS)的草案后，出现不少反对声音，但向航空公司征收碳排放费的脚步并未因此停止。

　　3月8日，欧盟通过决议确定将从2012年1月1日起，欧盟航空业碳排放交易机制生效，有33家中国航空公司名列欧盟征收“碳费”名单之上。

　　随后，中航协发表“严正声明”，对欧盟的做法提起了抗议。

　　朱庆宇告诉《法治周末》，中航协已经和国航、东航、南航一起，参与了美国航协等对欧盟的诉讼。

　　据记者了解，2010年，美国航协已与美国航空、美联航、大陆航空三大公司共同将欧盟告进欧盟法院，反对其向非欧盟航空公司强征碳排放费用的单边行动，但诉讼并未终裁。

　　“发表声明和参与诉讼，都是表明一种态度。”朱庆宇说。

　　此前，有媒体报道称，中航协将携几大航空公司一起单独起诉欧盟，朱庆宇予以否认。他说单独起诉很复杂，此前中航协找专业人士评估过，结果可能得不偿失。

　　早有抗议未果

　　早在2009年年底，哥本哈根会议召开之时，中国民航局局长李家祥就已针对EUETS表态：“它应考虑到这样一个事实，发达国家在100多年的工业化时间里有更多的碳排放，而发展中国家刚刚进入到开始发展的阶段。因此，发达国家对气候变化应承担更多的责任。”

　　支持节能减排的同时，要求区别对待，是中国民航局的态度。

　　但在中国民航局此前两次以民航局局长的名义致信欧委会，郑重表明中方立场和严重关切，明确表明反对欧盟的这种单边行动，并保留进一步采取必要反制措施的权利之后，欧盟关于向航空业征收碳排放费的方案最终仍旧出台，并进入了执行倒计时。

　　欧盟3月8日通过的决议明确了以下数据：2012年的排放量上限被设定为2004年至2006年平均排放量的97%或2.13亿吨二氧化碳；2013年民航业的排放量上限将被进一步减少至2004至2006年平均排放量的95%或2.09亿吨二氧化碳。此后允许排放量逐年递减。

　　相应的，2012年作为付费的“过渡期”，最高排放量的82.5%的配额是免费发放的，另15%需购买，剩下2.5%用来“支持新进入者”。

　　同时，欧盟要求各个航企今年3月底之前提交碳排放检测报告，否则就无法享受免费排放配额。

　　“至于中国能从82.5%的配额中分得多少，要根据中国航企提交的碳排放监测数据结果。中国航企向欧盟提交数据后，欧盟还会派人来进行核实，最终数据和决定权还是由欧盟来定。”朱庆宇告诉记者，“如果航企此前没有飞欧洲的航线，若此后开发欧洲航线，则无法获得免费配额。”

　　关于碳排放量的计算问题，北京律师协会交通管理与运输法律专业委员会副主任张起淮告诉记者，平均来说，一个航班上增加一杯水，需要增耗7杯油，相应的碳排放量也会增多。计算碳排放量的全球标准是统一的，但具体统计很困难。因为不同的飞行时段、不同航线、不同机型、航空器不同的新旧程度下，碳排放量都不一样。欧盟最终如何抽样进行碳排放量认定也不清楚，如果我们认为欧盟最终定的排放量不合理，也可以提出。

　　中国民航局节能减排办公室的数据显示，按照欧盟碳排放的征收方法，中国民航业仅

　　2012年一年将向欧盟支付约8亿元人民币，2020年超过30亿元，9年累计支出约176亿元。

　　也有国内民航业人士分析称，中国飞往欧洲的航班每增加一班，一年将增加1500万元人民币的成本，一张国内到欧盟国家的机票将增加200元左右的费用。

　　欧盟的决定无疑将会给正在发展中的中国航空运输业带来很大的成本压力。

　　在中国民航管理干部学院航空法专家董念清看来，欧盟此次征收碳排放费的影响可能不仅仅是增加航企的成本。

　　“如果欧盟的决议开始实施，欧盟会不会对一些运营标准作相应的要求，比如提出达到某种标准的航空器才能在欧盟起降。中国也在研制国产飞机，一旦欧盟后续提出进一步的标准要求，对我们很不利。”董念清说。

　　有违国际法规定

　　中航协此次发表的声明中反复提到了《联合国气候变化框架公约》中的“共同但有区别责任”原则。

　　“在节能减排中，发展中国家主要是协助作用，不承担实质性的减排任务。欧盟的做法，实际上是违背了气候变化框架公约的这一原则。”专门提供碳减排交易专业法律服务的律师周亚成告诉《法治周末》。

　　中航协和国内几家航空公司反对欧盟的决议，很大程度上也是认为欧盟的做法违背了“共同但有区别责任”原则。

　　国航的新闻发言人朱梅对《法治周末》说，发达国家前些年排放的温室气体导致的后果，却让发展中国家买单，这是不合理的。

　　董念清认为，欧盟的做法也违背了《国际民用航空公约》(即《芝加哥公约》)的规定。

　　“该公约规定，运营条件若发生改变，必须在国家之间达成协定后方可执行。此次欧盟的决议实际上是在现有的航空运营规则下额外增加了一种新的运营标准，必须进行双边或多边谈判。”董念清说。

　　在董念清看来，欧盟的做法从某种程度上来说也侵犯了别国的主权。因为一个国家的飞机飞到欧盟，还会经过第三国家的领空，现在的方案规定，在欧盟降落的飞机全程的碳排放费都要缴纳给欧盟，实际上是扩大了其管辖权，侵犯了别国主权。

　　抗议结果不乐观

　　尽管专家学者认为欧盟的做法有违国际法规定，但中航协和航企的抗议能否有所收效，并未可知。

　　朱庆宇告诉《法治周末》，对欧盟的决议，中航协的应对除了发表声明，组织航企参与美航协的诉讼外，还包括督促政府出面予以协商。

　　不过，截至记者发稿前尚未听到来自政府层面的公开声音。

　　至于起诉的结果，受访人士均不乐观。他们认为，欧盟出台一项法案也是经过反复论证的，即使是我们认为其决定违背了国际法的原则，但所站的角度不同，对法律的理解也不同。

　　董念清对《法治周末》说，欧盟出台单边决定已经不是第一次了，从以前的经验来看，诉讼并不一定能达到预期的结果。2004年欧盟就旅客拒绝登机、航班取消、长时间延误和自愿降舱等如何对旅客进行赔偿的问题，制定了新的规则，规则覆盖所有从欧盟缔约成员国境内机场离港的旅客。

　　“这个规则也遭到了很多航空公司的强烈反对，特别是一些低成本航空公司。国际航协和欧洲低运价航空公司协会，都将欧盟诉至英格兰和威尔士高等法院，案件随后被提交到欧洲法院。然而，2006年1月，欧洲法院驳回了航空公司的上诉。”由于有这样的先例，董念清对此次诉讼的前景并不乐观。

　　企业层面，有媒体报道称国航等航空公司要单独对欧盟提起诉讼，对此消息，国航新闻发言人朱梅予以否认。

　　“我也跟法务部的工作人员进行了沟通，国航并没有单独起诉欧盟的准备。毕竟这是全行业的事情，解决问题需要依托行业。”朱梅说。

　　在接受《法治周末》采访时，朱庆宇也反复强调协会和企业力量的微弱，“因为这实际上是国家之间的博弈。”

　　但政府应通过何种渠道与欧盟协商，法律界和航空界也都并未拿出完美的方案。

　　有学者提出，碳排放费类似碳税，相当于设置贸易壁垒，中国可以向WTO提起申诉。但在中国WTO研究院院长张汉林看来，欧盟的设计中并未出现碳税的字眼，欧盟的做法也并无明显违反WTO规定的表现。

　　在张起淮看来，2012年征收碳排放费的决议还是会执行。即使是政府出面协商，可以讨论的可能也只是收费的标准、免费征收配额的数量等微观层面的事情。

　　“我们接下来还应该做的是，修炼内功。通过航空资源的合理使用、飞行方式的合理设计、机型的妥善调配，提高节能减排的能力。此外今后是不是可以考虑主动出击，在别人出台相关政策之前，做一些主动的准备，这次协会的抗议已经显得比较被动，应对起来很吃力。”董念清说。

　　来源：[法治周末]责任编辑：[吕亚林]