徐以升

　　一

　　生活在北京的很多读者，会纳闷为什么很多区县不去开设更多的学校、医院？比如你生活在北京城区北侧的回龙观社区，你会纳闷为什么这里有那么多生活社区，但小学、初高中、医院设施却不够。

　　其实很多疑问，都和一个广泛讨论的话题——个人所得税相关。

　　个税改革的讨论热点诸如提高起征点等非常多，但有一个重要的个税改革问题，却一直游离于讨论之外。如前文所述，这类医院、学校等设施缺乏的原因，与个人所得税是否有关系，关系是否大？答案是，既有且大。

　　由于医院、学校的特殊属性，尤其是公立医院、公立学校，作为一个单位，医院、学校均是免税单位。医院的门诊收入不缴营业税，卖药收入不缴增值税，经营利润也不缴企业所得税。学校也是如此。但是医院、学校的工作人员缴纳个人所得税，而且这类工作人员缴纳的个税规模还不低。

　　在中国各税种的中央、地方归属关系里，个人所得税是一个中央、地方共享税种，共享比例为6∶4。

　　真正的问题在于，在北京，个人所得税的地方留成部分，是由北京市级政府支配使用，而区县级政府不参与分成。按照北京地区的相关办法，个人所得税属于“市级固定税收”，个人所得税的地方留成部分全部由北京市级财政享有。

　　如此一来，几乎只贡献个人所得税，而不贡献其他税种的学校、医院，就成了区县政府的“鸡肋”。在土地资源稀缺的背景下，同样一块土地，是出让给一家工厂、一家房地产商，还是一家学校、一家医院？追求税收收入的区县政府，自然会选择前者。甚至是，有的区内拥有大型医院，还设想能够将其迁移出去。

　　所以说，这种市与区县的个税分配问题，影响到了医院、学校等公共产品的供给，以及第三产业领域的发展。

　　北京是一种特殊的区县不分享个税的做法。在很多省，则是个人所得税中央、省、市按60%、15%、25%划分。对于北京这种分配方式来说，调整北京市、区县的个税分成，理应是个税领域亟待推进的改革。

　　二

　　个税税负是另一个被激烈辩论的问题。

　　一方认为，个税起征点太低，广大工薪阶层的个税税负太高，因此要提高起征点；另一方认为，中国税制体系改革的方向，是直接税取代间接税，要加大所得税方向的征收比例，因此要维持甚至放大个税的征税规模。

　　这两个讨论方向其实都正确，但结论和建议却完全相反。其实，双方能够寻求到统一。即，对于中国当前个税税基的重新梳理和定义。

　　所谓个人所得，在中国当前个税里主要体现为劳动所得，即工资、薪金。但其实，个人所得的含义，不仅包括劳动所得，包括储蓄所得（比如利息、股息、分红），也包括企业利润、经营所得，也包括交易产生的资本利得等资本市场收益。

　　中国的个人所得定义里其实是广泛包含以上信息的，但对个人所得征税时的“免征”项目和额度则放得非常大。在工资、薪金方面，各类公积金、保险金免征，各类政府津贴免征，党政机关发放的各类补助也免征；资本所得方面，转让股票所得免征。除了免征，还有各类抵扣。各类免征和抵扣，导致个税税基变小，同时也有大量个人隐匿所得。这导致中国个税整体征税规模很低，在政府税收收入中所占的比例非常低。

　　因此，将个人所得税的税基恢复至个人所得的基本定义，修订各类免征、抵扣规定，做实税基，今后即便提高起征点，也能够起到扩大个税征税规模的作用，提高直接税比例。

　　而且最为重要的一点，目前个税免征、抵扣，富裕人群享用的比例更高，尤其是资本利得。如果修订各类免征、抵扣，将能够起到更多针对富裕人群征收个人所得税的效果。而这是个税所本应达到的调节居民收入分配的作用。

　　对于中国要构建的直接税体系而言，诸如遗产税等，实际上都到了亟待推出的时候了。但遗憾的是，鲜有此类研究、讨论和政策建议。君不见，已故台塑集团创办人王永庆在台湾留下了600亿元新台币的遗产，但相关遗产税高达119亿元新台币。而大陆当前的“富二代”资产、遗产传承，却几乎不用缴纳此类税收。

　　三

　　另外一个和个税改革相关的真问题，是个税的征收成本。美国、西班牙、爱尔兰等国的征税成本不足1%，英国、新西兰、澳大利亚、加拿大、日本、荷兰等国的征税成本在1%~2%。但我国的官方征税成本就高达4.73%，一些个案调查，甚至显示有关征税成本在10%以上。

　　个税领域尤其如此，因为个人所得涉及很多方面，不同的收入来源其税率也不同，纳税人有很强的动机规避甚至操控，以减少税基。目前我国的个税缴纳严重依赖企事业单位的“代扣代缴”。

　　此外，目前个税是地方政府征收，但有大量企业“总部—分部”的区域布局，也导致税收与税源地的不匹配。

　　一个良好的设想是，将目前由地方政府征收、中央地方分成的税收，完全修正为由中央政府征收并转为中央政府税收（配合其他税种的央地分配关系重整）。关键在于，需要中央政府结合目前统领的个人信用体系建设等思路，整体建立纳税人收入信息系统。以此减少个税征收成本，并以此推进个税领域的多种改革。

　　小结

　　笔者认为，仅仅把提高起征点作为个税改革的抓手，无益于个人所得税乃至中国整体税制的根本性进步，同时提高起征点也无法实现优化收入分配的目的。所谓牵一发而动全身，一如个税改革，中国很多领域的改革都已到了需要整体重新思考、进行“顶层设计”的时候了。

　　不如此，中国当今依赖增值税等间接税体系的税制，将无法得到改变，而这种间接税体制本身所具有的“转嫁性”，将越来越不能体现税负的公平原则，以及量能纳税原则。

　　尤其是中国正越发从一个生产型的制造业实体经济，过渡成为一个实体经济和金融虚拟经济相结合的经济体，那就越发亟待这种税制调整了。因为这有利于大多数人。

　　（作者系本报评论部主任）