刘湖源 许威 　 　

　　共同社消息，截至3月21日上午9时，日本警察厅统计的东日本大地震遇难及失踪者人数已达21，526人。在东京都和东北、关东等地14个县设立的约2100个安置点中，包括核电站影响避难的人在内共有约35万人。

　　在这个陆地面积仅占地球陆地面积0.25%，却聚集了地球上约20%的6级以上地震的岛国，客观形势迫使日本不得不把灾害应对策略融入政府管理的每个细节，其中也涉及到救灾和复建资金的筹集、管理和运用。除震后财政资金支持外，其还有常设的灾害救助基金、震后复兴基金和渗透率较深的地震保险体系。

　　而据《日本读卖新闻》的最新报道，日本政府（执政党）已于3月20日开始研究设立“复兴厅”，旨在协调多个省厅的灾区复兴重建工作。

　　常设灾害救助基金

　　日本关于灾害，特别是地震灾害的防治法律体系相当完善。其最早的灾害对策法律要追溯到1947年制定的《灾害救助法》，该法第38条规定，日本各地方政府每年必须拿出前三年普通税收平均总额的千分之五来作为灾害救助基金，最低是500万日元。

　　以东京都和大阪府为例，本报记者从其政府网站获悉，截至2010年末，东京都的灾害救助基金总余额是148亿日元；截至2009年末，大阪府和京都府的灾害救助基金的总余额分别约49亿日元和15亿日元。

　　灾害救助基金在以往日本地震救援中发挥了极大的作用。

　　根据日本2008年灾害救助者全国担当会议的资料显示，1995年阪神大地震中，灾害救助基金总共支出1800亿日元。而在2007年能登半岛地震中，灾害救助基金总支出23亿7087万日元，其中地方政府负担50%。

　　另外，《灾害救助法》第41条也对救灾基金的管理作了三方面的规定，救灾基金“寄存在财政融资资金或者存进银行，买入国债、地方证券或者其他切实存在的实业证券，（用于）本法中所规定的救灾物资的购入。”

　　同时，该法第36条也对救灾费用支出中中央政府与地方政府分担比例作了规定，据救灾费用占该年度地方政府普通税收预期总额2%以下、2%至4%和4%以上三个档次，中央政府负担救灾费用的比例分别为50%、80%和90%。

　　不过，台湾大学教授、前财团法人“九二一”震灾重建基金会执行长谢志诚在接受本报记者采访时表示，“灾害救助基金是依据《灾害救助法》于每年预算中编列，类似一些国家处理一般灾害的准备金，不足以因应大型的灾害。因此，日本或其它国家面对重大灾难，大概都得透过特别预算、举债应付，以免对一般预算造成排挤。”

　　震后复兴基金

　　除了这种常设的灾害救助基金外，在地震发生后的救援及重建中，由地方政府成立的“复兴基金”也发挥着不可忽视的作用。

　　1991年，位于日本岛源半岛中央的云仙普贤岳活火山爆发后，当地政府出资30亿日元成立了“财团法人云仙岳灾害对策基金”，并且通过地方交付税制度，地方政府在取得中央关于举债和支付利息的许可后，向金融机构贷款1000亿日元作为运用财产；并将这1000亿日元的生息权无偿给予对策基金，对策基金则以这部分运用财产的孳息及60亿日元捐款投入到复兴建设中。

　　该次复兴建设累计使用经费约275亿日元，而到2002年该基金解散时，基金还有剩余资金12亿7千万日元。

　　据了解，这种“复兴基金”的根本运行机制是地方政府先从金融机构借款，以取得“运用财产”，再将资金无息借给复兴基金，复兴基金将款项存入金融机构，并以金融机构支付的利息来推动重建事业；这一过程中，地方政府举债的利息由中央政府透过地方交付税制度予以支付。而其中的“运用财产”，即金融机构对地方政府的贷款，实际并没有参与到复兴建设当中，而只是充当推动建设所需资金的本金。

　　此后，这种复兴基金模式在日本得到大力推广。1995年的阪神地震、2005年新潟县地震、2007年的能登半岛地震和新潟县地震都设立了复兴基金。其中阪神地震的复兴基金规模最大，基本财产200亿日元，运用财产则达到8800亿日元，累计使用经费3550亿日元。据统计，阪神地震中死亡6437人，重伤约4.4万人，房屋损坏约64万栋。

　　这种复兴基金模式覆盖范围极广，就连2007年死亡1人，重伤338人，房层损坏约3万栋的能登半岛地震，也成立了复兴基金；其基本财产为0.5亿日元，运用财产则达到500亿日元，累计使用经费35亿日元。

　　谢志诚表示，“设置复兴基金的目的是弥补政府的不足，其协助对像是NGO与受灾者，而不是政府。”从过去几个复兴基金的内容及操作来看，更多的NGO，及其他当地组织，可以向复兴基金申请经费，有计划地进入灾区协助重建。

　 刘湖源 许威 　 　

　　不过复兴基金也有缺点，谢志诚表示，“它惟一的缺点，就是设置时间比灾后发生时间晚半年以上，如果日本政府能在设置时间上突破，让复兴基金早一点发挥功效会更好。”

　　对于资金方面的补贴，谢志诚表示，除了复兴基金外，还有与住房贷款相关的基金，针对灾后住房重建提供利息补贴。谢还表示，复兴基金与灾害救助基金是不同系统的概念。

　　宫城县参保率达32.5%

　　除了以上的地震救助及复建资金体系外，日本也有相当完善的地震保险制度。

　　日本地震保险始于1966年实施的“日本地震再保险”计划，而地震保险的参加率则是1995年阪神大地震后才开始大幅增加。据日本损害保险协会统计，日本全国地震保险参加率从1994年末的9.0%增加到2009年末的23%。

　　该协会的统计数据也显示，1995年1月17日阪神大地震中地震保险的赔偿金额为783亿日元，而1994年末阪神大地震重灾区兵库县的地震保险参加率仅为4.8%，到2009年末兵库县的地震保险参加率已经达到18.4%。阪神大地震共造成直接经济损失超过10万亿日元，占当时日本GDP的2.5%。

　　根据“日本地震再保险”计划，通常可在购买房屋火险时选择同时购买地震保险。日本损害保险协会的统计数据显示，2009年末此次强震重灾区宫城、岩手、福岛、茨城的地震保险参加率分别为32.5%、12.3%、14.1%和18.7%。

　　此次强震导致日本面临二战后最严峻的考验，其中让谢志诚最为担忧的还是核电站的问题。“目前看来最大的问题是核电厂的问题，只要核电厂问题控制得住，以日本曾经有过处理城市灾难（阪神地震）及乡村灾难（新潟地震）所累积的经验，加上日本人面对灾难的态度，我认为日本是有足够的能力解决这些问题。”谢志诚表示。

　　当然，震后复建中从资金来源角度和规划角度来讲，发挥作用最大的还要数中央政府。

　　全球知名灾难风险研究机构Risk Management Solutions提供的数据显示，阪神地震后中央政府为神户市划拨了重建所需的大部分资金，前三年拨款达580亿美元。

　　（日本北海道大学刘世龙对本文亦有贡献。）