财新《新世纪》记者 叶逗逗 | 文

　　铁路法院和检察院的改制已进入具体实施阶段，将与铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系。而铁路公安改制则不够彻底，受公安和铁路部门双重领导，遗患犹在

　　铁路检察院转制划归地方的政策已获中央批准，“目前正在部署落实”。2011年全国“两会”结束前夕，最高检察院检察长曹建明在回答记者提问时透露了这一信息。

　　 这是“两会”上有关铁路公检法改制的惟一的官方消息，包括政府工作报告、“两高”报告对此均未涉及。代表委员们的热议也未见此类话题。

　　 这种看起来有些刻意的“忽视”，愈发显示出问题的要害和改制的胶着。就在今年“两会”之前，刘志军在铁道部长职位上“落马”，外界将此视为铁路体制走出改革停滞沉疴的契机。

　　 作为铁路自办公检法的“荒唐例证”，2011年初又添一起。1月23日，河北工业大学学生赵伟在春运期间乘火车回家途中，带着满身伤痕死于大庆火车站。

　　 铁路公安做出的“跳楼自杀”结论引起了家属和外界的质疑。新华网3月3日引述铁路部门的消息称，有关方面已派出调查组，将“据实依法处理，及时公布调查结果”。

　　 铁路部门的调查如何示人以公正？这正是长久以来铁路公检法广受诟病的根本症结。

　　 从2009年曹大和被列车长捆绑致死案的轻判结果，到2010年女律师王宇因与铁路工作人员冲突而获刑（相关报道参见本刊2010年第33期“蹊跷王宇案”），铁路司法的中立性、公正性受到严重质疑，其存在的合法性也一直遭到拷问。

　　 多年来，铁路公检法的改制“只听楼梯响，不见人下楼”。新近一轮改革的启动，则是在2009年7月8日，中央机构编制委员会办公室（下简称中编办）发布了《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》（15号文），明确了改革方向，即铁路公检法脱离铁路企业，进入国家公职序列。

　　 此后，一年多时间内，尽管社会舆论关注热切，但改革却仿佛总在民众视线之外“偷偷摸摸”地进行。如此重大的改革，并未见公开、充分的研讨和征求意见，相关改革方案和举措未见诸官方的公开信息。

　　 据财新《新世纪》记者多方了解，铁路公安改制进展较快，目前已接近尾声，但改革并不彻底，铁路公安仍受公安和铁路部门双重领导，遗患犹在。

　　 而铁路法院和检察院的改革则相对滞后，直到2010年年底，具体改制才正式启动。铁路法院和检察院的管理体制、案件管辖范围等仍然悬而未决。

　　铁路法检怎么改

　　 铁路法院和检察院改制的正式启动，是在2010年12月7日，中编办、最高法院、最高检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部联合发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》（铁政法【2010】238号文）。该文件要求铁路法院和铁路检察院与铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系。同年12月25日，全国铁路法院检察院管理体制改革工作会议在北京召开，会上传达和部署了具体改制任务。

　　 据财新《新世纪》记者了解，目前，上海市、福建省、重庆市等地已经在制定具体的实施方案中，到2011年的6月份，各地都将完成改制任务。

　　 按照中编办“15号文”，铁路法院、检察院要与铁路运输企业分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，现有铁路法院、检察院一次性移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和省级法院检察院，实行属地管理。

　　 财新《新世纪》记者通过信息公开申请，从铁道部获得“铁政法【2010】238号文”。

　　 这份文件明确了具体的改制安排，移交地方后，铁路法院、检察院的设置和编制分配由高级法院、省级检察院会商省级机构编制部门、财政部门按机构编制审批程序办理。

　　 改制涉及的“过渡人员”范围定为：铁路法院、检察院2009年7月8日（含）在职在编的干部。过渡分为两种类型，一种是考核过渡，一种为考试过渡。经过考试、考核合格的，转为公务员，不合格的由所在铁路局（公司）按有关规定妥善安置。

　　 实行考核过渡的人员范围包括，符合公务员法、法官法、检察官法、人民警察法规定条件的法官、检察官，已授警衔的司法警察以及审判、检察辅助人员，军队转业干部，已经通过国家统一司法考试或省级公务员考试的司法行政人员，担任副科级以上领导职务、副调研员以上非领导职务干部。其他人员则一律实行考试过渡。

　　 在经费保障方面，改制后，即铁路法院、检察院与铁路企业分离后，将根据行政管理体制，经费由同级政府预算予以保障。

　　 但是，到底是省级财政总体保障还是按照法院、检察院的级别由所在县级、市级财政分别保障，目前还没有明确的说法。

　　 “铁政法【2010】238号文”还明确，两级铁路法院、检察院的办公用房，法庭和审判庭，办公用房和专业技术用房，网络、车辆及其他办公、办公装备、设施等，尚未达到国家规定标准的，由所在铁路局（公司）妥善解决。

　　 据财新《新世纪》记者了解，很多铁路法院、检察院的设施没有达到国家规定的标准。

　　 比如，上海市铁路检察分院的办公用房和铁路公安局合用，没有达到人均水平。这意味着，在改制过渡阶段，上海铁路局还得拿出财力，补足标准。知情人士告诉记者，目前就具体的补偿数额和方式，各方正在谈判过程中。

　　管理体制疑虑

　　 尽管改制的大政方针已定，对前途的茫然依然是诸多铁路法院法官和铁路检察院检察官相似的心境。这种不安来自于对未来管理体制的疑虑。

　　 按照“铁政法【2010】238号文”规定，铁路法院和检察院的业务管辖范围由最高法院、最高检察院另行规定。新规定出台前则按原规定执行。

　　 中国目前的铁路法院、检察院的设置和“各管一段”的铁路局、铁路分局设置相对应，除了青藏铁路局之外，17家铁路局下设17家铁路中级法院、检察分院以及各59家基层法院和检察院。

　　 以北京的铁路法院系统为例，北京铁路局辖区内设有两级专门法院：北京铁路局所在地设北京铁路运输中级法院；北京铁路局管内地区设北京、天津、石家庄等三个基层铁路运输法院。按照目前的改革方案，北京铁路运输中级法院和北京铁路运输法院两家的人、财、物归北京市负责，业务上受北京市高级法院监督指导。而天津、石家庄两家基层铁路运输法院则分别由天津市和河北省负责人、财、物，但是业务上级却是北京的铁路运输中级法院，是典型的“人事分离”。

　　 天津市铁路运输检察院检察官李欣、李治永在《铁路检察院管理体制改革后若干问题研究》一文中提出，作为改革的第一步，只解决了“人财物”的问题，而未解决由此引发的“管辖问题”，即解决了“身份和吃饭”问题，未解决“如何干工作”问题，出现了“吃东家的饭，干西家的活”的现象。

　　 这样的情况涉及到八个省份，这些省内都只有基层的铁路法院和铁路检察院，没有中级法院和检察院，更极端的比如吉林省，有五家基层的铁路检察院，没有一家铁路检察分院。

　　 “这种碎片化的管理会带来很多麻烦”，原最高检察院铁检厅宣传处处长吴锦遂担忧。首先是干部管理问题。铁路法院的院长和检察长怎么产生？是不是都得通过省级人大选举产生，对省级人大负责、报告工作？省级人大去选举和监督一个基层法院，对此，组织法要考虑进行相应修改。

　　 其次，铁路领域犯罪的流动性比较强，盗窃罪、诈骗罪等要按照犯罪数额来确定情节，各省的标准不一致，怎么办？有可能上级院所在的省和下级院所在的省的执行标准就不一样，怎么协调？

　　 上海市铁路检察分院的一位检察官有另外一种的担忧：目前司法系统内业务关系和行政管理是没法分清楚的。比如，评选优秀公诉人，既有业务上的考核也有行政管理上的考核，到底哪个上级说了算？更麻烦的是，一家基层的铁路检察院有了两个不同的上级，徒增接待的成本。

　　 改制还将带来司法资源的重组和管辖范围调整。目前铁路法院办理案件的数量远远少于普通法院。全国铁路法院的案件数每年在1.5万件左右，相比之下，北京市案件数量多的朝阳法院一年的案件就达五万多件。

　　 北京市高级法院副院长王振清告诉财新《新世纪》记者，目前北京市高院还没有确定具体的实施方案。

　　 在他看来，如果能够对北京的铁路法院进行重新改组，对现有的铁路法院的法官进行培训，能够分担一部分普通法院案件过多的压力，也不失为一个不错的改革办法。

　　 而国家法官学院教授、最高法院研究室原副主任张泗汉则提出，在目前的改革方向上还可以争取更进一步，改革既要打破部门化，也要打破地方化，即铁路法院脱离铁路系统后，还要独立于地方。

　　 比如，由上而下设立自成体系的铁路法院，在首都设立铁路高级法院，中级、基层法院按照铁路局、段分布领域设立，高级法院人员由全国人大授权最高法院任命，司法经费由国家财政划拨，司法行政和审判监督统一在最高法院，使之成为名实相符的专门法院。如果铁路司法能在打破司法地方化方面有所建树，或许还能为整个国家的司法体制打破地方化窠臼方面开辟蹊径，比如，司法机构设置打破行政区划限制，以保障司法权力的独立公正行使。

　　铁路公安脱钩有限

　　 与铁路法院和检察院的改制不同，铁路公安改制在更早前已经开始。2009年7月中编办“15号文”下发后几天，国家公务员局、铁道部就在北京召开铁路公安民警公务员过渡工作会。同时，铁道部公安局下发了《关于切实做好考试录用公务员准备工作的通知》，要求2009年7月8日前在编的铁路公安民警（工勤人员除外）做好考试考核的准备。

　　 同年9月，经过三批次特别安排的公务员考试，全国约有五万铁路公安民警身份由铁路工作人员转为公务员。此后，铁路公安局的招聘已经纳入2010年和2011的中央直属机关公务员考试范围。

　　 不过，铁路公安改制进展虽快，但改革并不彻底。财新《新世纪》记者从各地方铁路公安局招考公务员的信息中看到，目前铁路公安局在业务上受铁道部公安局和当地公安厅双重领导，属副厅级单位。

　　 据2011年“两会”间公布的《2010年全国预算执行情况2011年全国预算草案》，铁道部“公安”方面2011年预算508939万元，比2010年执行数增加149855万元，增长41.7%，其主要原因是，铁路公安经费纳入财政保障范围，相应支出增加。

　　 也就是说全国18家铁路公安局由中央财政拨付经费，但在业务上和中国目前的森林公安、民航公安体制一样，铁路公安最后的改革结果为铁道部和公安部门双重管理模式。

　　 这些专业公安格局的形成有其历史原因，是政企不分的结果。在改革开放以后，特别是政企分开后，行业公安的问题日渐显露。

　　 据财新《新世纪》记者了解，2002年，随着民航体制改革的推进，除首都机场集团公司所属机场的公安机构和西藏自治区内机场的公安机构及飞行学院所属机场的公安机构外，民航公安部门都移交给地方政府管理。但是民航总局（现为民航局）对他们仍然有指导、检查、监督的权责。

　　 2005年，国务院办公厅下发《关于解决森林公安及林业检法编制和经费问题的通知》，中编办下发《关于为森林公安和林业法检机构核定政法专项编制等事项的通知》，森林公安被纳入到国家政法体系中，经费由各级地方财政保障，由林业部门管理党政工作，公安部门管理业务工作，但以林业部门管理为主。

　　 总体来看，这些专业公安虽然脱离了企业，但还是局限在一个行业领域内。如果行业的主管部门还是掌握着专业公安机关的人事权和财政权，作为行使国家公权力的执法机关，极易成为部门利益的保护工具。

　　 清华大学法学院教授余凌云认为，作为专业公安机关和相关行业部门没有办法彻底脱钩，业务上也需要这些部门的配合。但是必须要建立起一种机制，明确公安的职责范围，防止公安部门被私权化，成为行业部门的保安队。

　　财新《新世纪》记者贺信对此文亦有贡献