——山东日照市住房和城乡规划建设委员会行政创新的调查

　　■本报记者铁宝

　　行政管理是一门科学，行政管理创新则是一种境界。其创新的难点不在于管理科学的层面，而在于愿不愿意用先进的行政文化和行政理念去创新。

　　在中国，由于“官本位”思想作祟，多少年来，人们普遍认为行政管理是一项诱人的权力。用权的人为了局部利益，常常把权力用到极致，这样官才像官，威风八面。那些有权和会用权的部门，让许多人赞叹不已，好生羡慕。如果有人或者部门有权不尽其用，甚至限制自己的权力，在时下，有些人会觉得不可思议。然而，日照市住房和城乡规划建设委员会主任许传东等一班人却有着不同的思考，有着更高的境界：权力是柄双刃剑，要用好权，必须转变政府职能，推进行政管理创新，这不仅是提高政府行政能力，建设服务型政府的迫切需要，也是实现经济社会全面协调可持续发展的客观要求，同时也是保护干部的重要措施。

　　此番努力，取得了殷实的回报。日照市住建委干部职工的思想素养得到了提高，境界得到了升华，行政管理创新达到崭新水平，行政管理工作迈上了更高台阶，廉政建设取得良好效果，得到了中央纪检委、国家住建部和山东省住建厅的高度评价。

　　创新，先要创新行政文化

　　日照是黄海之滨的港口城市，建市22年来经济社会发展迅速，昔日的滨海小城已经建设成为现代化的海滨城市。去年7月14日，中国社科院发布的《全球城市竞争力报告？ 2009—2010？》显示，在全球经济增长率排名前十的城市中，日照市名列第八位。这样一个快速崛起的城市，建设投资巨大，仅建筑施工项目每年就有300多家，年投资30亿元左右。作为建设行政管理部门，能否保证城市快速发展时期建设和管理井然有序、廉洁高效，是对建设行政管理部门的行政能力、管理水平和廉洁自律的重要挑战和考验。日照市委书记杨军曾对转变政府职能、建设服务型政府和监督有力的行政管理体系多次提出要求。日照市住建委领导班子认为：规划建设部门管的事多，工程多，权力大，是腐败问题的高发区。要想真正管理好城乡建设，必须从倡导先进的行政文化与提高人的思想境界入手，创新行政管理理念和行政管理制度。如果简单地依靠堵和事后惩罚，都难以奏效。日照市住建委通过建立读书室和文化长廊等，组织干部职工展开一系列的学习活动，并不定期进行心得交流、案例分析等探讨，使干部职工对权力、管理职能、制度建设、服务意识、廉洁防腐等，有了全新的认识和辩证的思考。大家深刻认识到权力的双刃剑作用；认识到在行政管理上，让权力退出，依靠制度运行的重要性。干部职工逐步树立起正确的价值观、金钱观、荣辱观和人生成败观，思想境界有了很大提高。同时干部职工强化了使命意识、精品意识、服务意识和自律意识；提升了把握大局的能力，干事创业的能力，解决问题的能力和创新提高的能力。

　　创新，详查权力的风险点

　　虽然制度建设和工作流程设置已经相当完善，但日照市住建委仍然从推进行政管理创新，不断提高政府行政能力的高度考虑，从细微之处着手，不放过权力运用过程中的任何节点，全面排查工作流程中的风险节点，以便更好地约束权力和完善制度。按照“找准、找深、找全、找实”的目标，从权力运行轨迹和业务工作流程入手，突出重点领域、重点岗位，采取自己查报、群众建议、领导提议、组织审议等群众路线和方法，全面深入地查摆风险点，并对采集的风险节点，按照风险发生的概率高低和后果严重程度进行评估与确认。

　　对查找出来的风险节点，运用集体决策、政务公开、干部交流轮岗、电子监察等方法和手段进行分级监控，并制定出有针对性的科学的监管制度。一级风险节点由市住建委主要领导、分管领导和业务职能科室重点监控，如容积率审批和城市基础设施配套费收取等；二级风险节点由市住建委分管领导和业务职能科室重点监控，如采购审批、招投标等；三级风险节点由业务职能科室重点监控。日照市住建委建立起前期预防、中期监控、后期处置的“三道防线”，着力形成单位为点、程序为线、制度为面的权力运用和廉政风险防控机制。

　　日照市招标办十分重视风险节点的排查，注重公开、透明、监督、制约等管理制度建设工作，他们通过流程图的方式，将整个工程项目监管交易流程和后勤管理工作中涉及的风险节点认真查找出来，标注风险等级和防控要点，并反复进行流程再造，做到责任到人，任务明确，使监督对象从被动变主动，由客体变主体，将权力风险防控与业务创新有机结合起来整体推进。日照市住建委制定了相关实施意见，提前介入基建程序，提供延伸服务，联办招标事项，压缩办事时限，加快业务内部流转，减少用户办事成本，使每一项业务由多环节、多人才能完成，用流程管事，每人一个环节，互相监督制约权力，环环相扣，勤廉并举，以廉促勤。日照市园林局加强权力的运行监督，以权力比较集中、关系领导班子的“三重一大”（重大事项决策、重大人事任免、重大项目安排、大额资金使用）、人财物管理、审查审批、招标采购为重点，查找并公示了覆盖全面工作的88个风险节点，进行红色、橙色、蓝色三级风险评估，有针对性地制定了99条防范措施，努力堵塞管理和流程中的漏洞。日照市建设工程质量监督站共查找确定了73个风险节点，建立防控措施26条。将存在权力滥用和廉政风险的工作节点纳入规范化、制度化的管理体系，最大限度减少自由裁量权，从源头上预防和制约腐败问题发生。

　　创新，让权力退出靠制度运行

　　日照市住建委以规范“决策权”为核心，加强对下属各部门一把手行使权力的监督；以规范“执行权”为关键，加强对权力重点部位、重点岗位和关键环节的监督；以改进监督方式、强化制度执行为重点，建立规范透明的权力运行制度体系，强化对行政权力运行的监督和制约，推动行政职能的转变，并且与时俱进地不断查找问题，不断完善制度，尽最大的努力，让权力退出，靠制度运行。

　　建设工程招标投标是住建部门的一项重要工作。招投标是否公平、公正，是关系到政府形象、行政管理水平、廉政建设、施工行业发展和市场经济秩序的大事。近年来，不少地方由于建设工程招标投标制度和机制不健全，权力时常左右招标投标的结果，因而导致商业贿赂案件频发，破坏了市场公平，招标投标也一直成为腐败的重灾区。为打破“工程上马、干部下马”的怪圈，日照市住建委深刻认识到，要实现招标投标的公平、公正，根本在于约束权力，让权力退出，使人为因素难以进入。为此，他们重点规范和约束了四个方面的权力。

　　规范部门权力。将建筑工程、装修装饰、材料设备供应、园林绿化、市政道路、交通水利等一并纳入有形建筑市场进行交易，形成了“集中交易、统一监管、市场运作”的新格局，有效地减少了来自部门内部的权力干扰。

　　规范业主权力。明确规定建设业主不得推荐投标单位，应在建设单位和纪检监察机关、公证机关、招标监管机构的共同监督下，现场从通过资格审查的投标企业中随机抽取，使所有投标企业都有公开平等竞争的机会，消除了建设业主确定入围队伍的权力。

　　规范评委权力。依托山东省建设工程评标专家库，建立了有300余名驻日照专家组成的评标专家分库，形成了一套完整的监督约束机制。评标结束后，由招标办对评标专家的表现和公正性进行考核评价，并记入专家档案，对严重违规者，取消评标专家资格。目前已有13名评标专家因评标期间私下接触投标单位、评标不公正而被取消评标专家资格或暂停参加评标。

　　规范自身权力。日照市住建委开展了一场彻底的“权力自我剥夺的革命”，力求只当“裁判员”，不当“运动员”，并且通过改革监管方式、全面放开招标代理市场、理顺监管体制、创新内部监督制约机制等，自觉把招投标全过程置于社会监督之下，实现了管理和操作的制度化、程序化、公开化和分权化。

　　实现阳光招标，保障权力正常退出，最根本的要靠制度作保障。对招投标过程中“易做手脚”的关键环节，不断进行制度升级，最大限度地减少了外界干预和监管部门的自由裁量权，确保招投标在制度约束下规范运行。

　　第一次制度创新：从“有标底法”到“无标底法”，开启“阳光作业”。标底如何设置，是整个招投标工作的决定性环节。随着14种标底法的反复使用，企业的相应对策也随之出现，一些不良企业开始在“围标串标”上打起主意，损害了建设业主的利益。为此，2006年日照市住建委探索出了不要标底的“控制价法”，即由建设业主委托中介机构编制一个工程最高限价，在开标前三日发给各投标单位，超过这个最高限价的标书就是废标，杜绝了合谋抬标问题，较好地维护了建设业主的利益。

　　第二次制度创新：从“随机抽取”到“资格预审”，重在择优上下功夫。在审定投标企业是否具备投标资格的环节，权力最容易进入，为此，日照市住建委明确规定除技术特别复杂的工程外，凡是达到资质要求，无不良记录的施工企业，均有资格报名，参加电脑随机抽取，被抽取的投标单位都有资格参加投标，通过资格预审，“择优录取”。

　　第三次制度创新：从“一招了之”到“全程监管”，维护建设市场秩序。为加强对中标企业的日常基础管理，日照市住建委首次引入“考试分＋平时分”的新概念，把每次投标人编制的投标文件好坏作为“考试分”，企业的优质工程、安全生产等作为“平时分”。建设单位对中标施工企业日常履约情况进行评价，评价指标及时反馈招标办，作为企业诚信档案与再次投标评标的重要依据。

　　创新，分权管理以破解难题

　　所有行政部门，都被政府赋予了一定的管理权限，只要按照权限去审批或者办事，尽管有时社会效果不理想，社会大众却不能去改变或者苛求这个部门。例如容积率的审批，容积率的高低，关系到房产开发商的巨大利益，容积率审批的高与低，一般是规划部门的主要领导说了算。由于权力集中，个别地方的规划部门领导，在审批容积率时不断出现腐败，而且前赴后继，难以根绝。日照市住房和城乡规划建设委员会也有规划的职能，他们怎么能“久在河边走，就是不湿鞋”呢？那就是通过行政流程的再造，弱化部门权力，分化审批权力，健全制度以完善行政职能。他们创新的容积率管理办法，规范了容积率的审批，防止了开发商擅自变更容积率，侵害公众利益，并联合财政部门出台规定，明确变更容积率的程序和方法，确需调整的，按程序补交土地出让金后进行调整，堵住了权力运行的漏洞，防止了开发商的投机行为。

　　城市基础设施配套费收取一般是住建部门一家审批，减免余地大，收取不易，这在全国建设系统一直是个难题。在别人看来，这又是一个很大的权力。可日照市住建委却按照弱化权力的行政管理思路，分权管理，探索实行“先征后减免或返还”的城市基础设施配套费收取办法，对在城市规划区范围内新建、扩建和改建的各类建设工程，先按照规定征收，对符合减免条件的，由建设行政部门会同财政部门审核，经市政府批准后，由财政部门予以返还，通过这项制度创新，有效避免了费用减免过程中的随意性和不正之风，确保城建资金应收尽收，赢得了日照市部门单位和社会的理解与支持。2009年征收城市基础设施配套费3．5亿元，是2002年的15倍。

　　日照市住建委在行政管理上的不断创新，是科学发展观的具体实践，不仅转变了政府职能，提高了行政能力，而且从深层次上推动了廉政建设。近五年来，日照市住建委共荣获“政府工作创新奖”8项，先后被授予“全国精神文明建设先进单位”、“全国建设系统党风廉政建设先进单位”、“全国建设系统思想政治工作先进单位”等称号。今年6月，国家住建部在日照召开全国住房和城乡建设系统惩防体系建设暨行风建设经验交流会。中纪委和全国纠风办也对日照住建委“让权力退出，靠制度运行”的防腐经验给予了充分肯定。